I OSK 83/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 90/13 w sprawie ze skargi A.B. na przewlekłość postępowania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A.B. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 90/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na przewlekłość postępowania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2006 r. Nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z 21 września 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu postępowanie sądowe i wezwał A. B., H. H. i P. H. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po H. B. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności 3-miesięczny termin od doręczenia postanowienia. Wezwaniem z 30 stycznia 2013 r. A. B. wystąpił do Ministra o usunięcie naruszenia prawa, w którym zakwestionował działania skierowane do rodziny H., uznając je za bezprawne. Następnie wniósł pismem z 11 lutego 2013 r., skargę na bezczynność Ministra, wskazując, iż działanie organu mające na celu ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości jest nielogiczne, bowiem to jemu służą wszystkie prawa. W piśmie procesowym z 2 września 2013 r. skarga została sprecyzowana w ten sposób, że gdyby nie było podstaw do uznania bezczynności należy ją potraktować jako skargę na przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż skargę potraktował jako wniesioną na przewlekłość postępowania i wyjaśnił: Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wydanie decyzji w sprawie lub innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania wyłącza uwzględnienie skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy miała ona miejsce. Niemożliwe jest zatem złożenie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania. W sprawie postępowanie nadzorcze zostało zawieszone, nie można zatem postawić organowi zarzutu bezczynności, zawieszenie wstrzymuje bieg terminów, a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Te same uwagi należy odnieść do przewlekłości postępowania, bowiem w nim nie przeprowadza się kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu, gdyż ta może mieć miejsce tylko w postępowaniu ze skargi na to postanowienie. Reprezentowany przez radcę prawnego, A. B. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej nazywany także "k.p.a.") oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego 2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż czynności polegające na zawieszeniu postępowania miały umocowanie w prawie i nie wywołały stanu przewlekłości postępowania. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej: Działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej polegające na wezwaniu skarżącego oraz innych osób niebędących stroną postępowania do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po H. B. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia oraz zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] – postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) oraz [...] –postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) podczas gdy z okoliczności sprawy oraz z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący jest jedynym uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości, wniosku o wypłatę oraz uzyskania odszkodowania, a H. B. nie jest i nie była stroną toczącego się postępowania, co powoduje, że czynność ta w sposób rażący wskazuje na fakt, iż podejmowane przez ten organ czynności mają charakter czynności pozornych i nie są istotne, a tym bardziej konieczne, dla merytorycznego załatwienia sprawy; 3) art. 103 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu zaskarżonego wyroku na tezie, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wstrzymanie terminów nie powoduje stanu wyłączającego przewlekłość postępowania, samo zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania (oraz powody temu towarzyszące) stanowią właśnie o przewlekłości postępowania, 4) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej także "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania, a także ustosunkowanie się w sposób lakoniczny przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów i oparcie uzasadnienia wyroku o "ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne" dotyczące bezczynności organu podczas gdy zarzut skarżącego został sprecyzowany do przewlekłości prowadzonego postępowania, 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić, gdyż organ wzywa skarżącego do wykonywania czynności zbędnych dla postępowania oraz zawiesza postępowanie, zamiast wydać decyzję merytoryczną. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej: Z całości zebranego w sprawie materiału wynika, iż H. B. nie była stroną postępowania i konieczność przeprowadzania postępowania spadkowego po H. B. pozostaje dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia, a skarżący jest jedyną osobą uprawnioną w złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości, o wypłatę odszkodowania oraz do uzyskania odszkodowania; 6) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której WSA powinien zbadać zasadność wezwania przez organ skarżącego do przeprowadzenia postępowania spadkowego po osobie nie będącej w chwili śmierci właścicielem nieruchomości i poprzestanie jedynie na analizie czynności zawieszenia postępowania i to w dodatku w kontekście bezczynności organu, co nie było przedmiotem skargi. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej: Sąd zobowiązany jest do stosowania środków przewidzianych w ustawie w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy i taką czynnością w przedmiotowej sprawie była konieczności zbadania czy wezwanie skarżącego do przeprowadzenia sprawy spadkowej po osobie, która w chwili śmierci nie była właścicielem nieruchomości, jest czynnością organu niezbędną do rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego, czego WSA nie uczynił, tym samym dokonując zaniechania kontroli, do której jest zobowiązany. W ocenie skarżącego z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni ich związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością – gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok – stąd wniosek skarżącego o istotnym wpływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok. II. Naruszenie prawa materialnego: 7) art. 73 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, iż zawieszenie postępowania dotyczy "zgonu jednego z byłych właścicieli", podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż w chwili śmierci H. B. w chwili śmierci nie była właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a cały swój majątek rozdysponowała za życia. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej: Z całości zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżący jest jedyną osobą uprawnioną do wystąpienia o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi. Powyższe zostało również potwierdzone przez Wojewodę Mazowieckiego w decyzji nr 2074/201, gdzie wojewoda jednoznacznie stwierdził: "Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu akt sprawy stwierdzono co następuje. Z akt sprawy I instancji wynika, że stan faktyczny został ustalony w sposób właściwy, z którego zdaniem organu odwoławczego wynika, iż wnioskodawca był uprawniony do wystąpienia o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi", co w zderzeniu ze stanowiskiem NSA – przykładowo z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06 – przyjmuje się, że przedmiotowe uprawnienia odszkodowawcze przysługują również osobom, które w drodze czynności prawnych nabyły prawo do odszkodowania, powoduje stan, w którym całkowicie ustalono krąg uprawnionych, a usankcjonowanie konieczności przeprowadzenia postępowania spadkowego po osobie, która w chwili śmierci nie była właścicielem nieruchomości, jest całkowicie błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić ze względu na zasadność jej zarzutów. Ze skargi A. B. wynika, że wniósł ją na bezczynność, ale i na zwłokę w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potraktował tę skargę jako wniesioną na przewlekłość postępowania. Sąd wyjaśnił na czym polega różnica w rozumieniu pojęcia "bezczynność organu" i "przewlekłość postępowania", jednak, mimo uznania, iż badaniu podlega skarga na przewlekłość zawarł rozważania dotyczące bezczynności organu i jakie znaczenie przy ocenie bezczynności ma zawieszenie postępowania przez organ, konkludując, iż jeśli idzie o przewlekłość postępowania to w istocie zawieszenie ma taki sam skutek. Zdaniem Sądu, zawieszenie postępowania czyni niemożliwym rozpoznanie skargi tak na bezczynność, jak i na przewlekłość. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wprowadzenie instytucji przewlekłości postępowania, obok nie zamiast bezczynności powoduje, że są to dwie różne sytuacje, gdyż bezczynność to niedziałanie organu, zaś przewlekłość to działanie pozorne, jednak skarga wniesiona w tych przedmiotach obliguje Sąd do rozważenia i oceny działania organu. Wprawdzie wydanie w postępowaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, jeżeli organ był bezczynny lub działał przewlekle, przerwanie tych stanów, jednak nie uwalnia to Sądu od dokonania kontroli działania organu pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie, iż zawieszenie postępowania eliminuje możliwość dokonania tej kontroli czyniłoby iluzorycznymi obie te instytucje. Artykuł 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a., stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania aktu, określając termin, a jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania zobowiązanie przez sąd do wydania aktu, o czym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe, jednak nie wyklucza to oceny co do tego czy postępowanie do czasu wydania tego postanowienia nie było prowadzone przewlekle lub czy organ w ogóle nie działał, zatem czy był bezczynny i jaki charakter miało to działanie, bądź nie organu. Stwierdzenie, że postępowanie organu rażąco naruszało prawo może pociągać za sobą skutek przewidziany w § 2 art. 149, tj. wymierzenie grzywny nawet z urzędu, jeśli wniosku takiego skarga nie zawierała. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie dokonał kontroli postępowania organu pod względem zgodności z prawem, bez względu na to czy uznał skargę za wniesioną na bezczynność czy na przewlekłe postępowanie. Nastąpiło to z tego względu, iż Sąd przyjął, że zawieszenie postępowania kontrolę taką czyni niemożliwą. Uchylił się więc w istocie od rozpoznania skargi w świetle art. 149 p.p.s.a. Takie działanie należy zakwalifikować jako naruszające art. 3 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego zaskarżony wyrok, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., należało uchylić, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania, w trakcie którego oceni czy działanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania było przewlekłe i czy ta przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W zależności od stwierdzenia charakteru naruszenia również Sąd weźmie pod uwagę możliwości przyznane mu art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.