I OSK 828/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 460/22 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 460/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 18 listopada 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, K.K.. Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że skarżąca stanowi dla dziecka rodzinę zastępczą niezawodową, nie jest tym samym rodziną zastępczą spokrewnioną, a zatem nie należy do osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 8 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżąca stanowi dla dziecka rodzinę zastępczą niezawodową, nie jest tym samym ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną. Katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazany w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma charakter zamknięty i nie podlega rozszerzeniu o osoby w nim nie wymienione. Stąd skarżąca jako opiekun prawny dziecka i rodzina zastępcza niezawodowa nie jest uprawniona do uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia. Skargę na ww. decyzję złożyła skarżąca, zarzucając jej bazowanie wyłącznie na wykładni językowej art. 17 u.ś.r., co nie daje się pogodzić z wartościami i celami, jakiemu służy dany akt prawny oraz brak konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę zauważył, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z ustawową definicją jest osoba, która nie tylko faktycznie opiekuje się dzieckiem, ale wystąpiła także z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Wyjaśniono przy tym, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdyż zgodnie z art. 121 § 1 K.r.o. przez przysposobienie powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek jak między rodzicami a dziećmi. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, nad którym sprawuje opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być także przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447), dalej powoływanej jako "w.r.s.p.z.", rodzina zastępcza spokrewniona w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej, którą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Zatem rodzinę zastępczą spokrewnioną mogą tworzyć tylko określone osoby spośród wszystkich krewnych dziecka. Taką rodziną skarżąca nie może być ustanowiona, ponieważ nie jest ani wstępnym, ani rodzeństwem małoletniego. Nie można przy tym zrównywać uprawnień rodziny zastępczej niezawodowej i niespokrewnionej z rodziną zastępczą spokrewnioną przy zastosowaniu konstytucyjnej zasady równości. W związku z powyższym Sąd podkreślił, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego, z którym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest przy tym sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie zatem należało skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzeżono także, że prawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych (art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r.) skorelował obowiązek alimentacyjny z uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że niedopuszczalne było ograniczenie się do gramatycznego rozumienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Opiekun w tej sprawie nie jest rodziną naturalną ani zastępczą spokrewnioną, ale jako osoba najbliższa dzieciom zastępuje funkcje rodzica i sprawuje rzeczywistą opiekę, to zaś wyczerpuje przesłanki uzyskania pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku; 2) zasądzenie kosztów pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czego skutkiem jest uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego. Poczynione zatem przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ustalenia faktyczne są wiążące. Odnosząc się do ww. zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, przy czym katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazany w tym przepisie ma charakter zamknięty i nie podlega rozszerzeniu o osoby w nim niewymienione. Rodzaje form rodzinnej pieczy zastępczej określone w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej to m.in. rodzina zastępcza, którą może być: rodzina spokrewniona lub niespokrewniona (niezawodowa albo zawodowa) (art. 39 ust. 1 w.r.s.p.z.). Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem umieszczonego w pieczy dziecka (art. 41 ust. 1 i 2 w.r.s.p.z.). Powyższe wskazuje, że krąg osób tworzących rodzinę zastępczą spokrewnioną stanowią osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 K.r.o.). Również małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23 i art. 27 K.r.o.). Obowiązek alimentacyjny kreuje także przysposobienie dziecka (art. 131 w zw. z art. 121 § 1 i art. 124 § 1 K.r.o.) oraz ponowne zawarcie związku małżeńskiego przez osoby mające dzieci (art. 144 K.r.o.). Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego tylko na gruncie powyższych regulacji prawnych ustanawiają wzajemny obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten nie jest natomiast kreowany wskutek umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, to bowiem stanowi wyłącznie formę ograniczenia władzy rodzicielskiej w trybie art. 109 K.r.o. (por. H. Dolecki, Ingerencja sądu opiekuńczego w wykonywanie władzy rodzicielskiej, Warszawa 1983, s. 30 i nast.). Powyższe znajduje potwierdzenie także w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w razie umieszczenia dziecka m.in. w rodzinie zastępczej, czyniąc wyjątek jedynie dla rodzin zastępczych spokrewnionych, właśnie z uwagi na istnienie obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi ową rodzinę zastępczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2045/22). Mając na uwadze powyższe rozważania zauważyć trzeba, że I.S. oraz J.S. nie zostali ustanowieni dla K.K. rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a skarżąca kasacyjnie nie jest osobą obowiązaną do alimentacji względem podopiecznej, ale opiekunem prawnym nie wymienionym w przepisach warunkujących przyznanie spornego świadczenia. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby strona wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie małoletniej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie są to: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedyne odstępstwo od wymogu podlegania obowiązkowi alimentacyjnemu wobec podopiecznego, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, przewidziano dla opiekuna faktycznego dziecka, czyli osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Dopiero bowiem ustalone postanowieniem sądu przysposobienie małoletniego, powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego. Przez przysposobienie powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek, jak między rodzicami a dziećmi (art. 121 § 1 K.r.o.). Właściwie Sąd I instancji przyjął zatem, że I.S. nie można uznać za osobę, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wobec braku podlegania przez nią obowiązkowi alimentacyjnemu w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca kasacyjnie bez wątpienia nie jest też rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 w.r.s.p.z., gdyż nie spełnia wymagań przytoczonej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie powołanych przepisów jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Z tych względów nie można skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.