I OSK 822/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od punktu 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1145/20 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy C. udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości położonej przy ul. J. w C. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy C. udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości położonej przy ul. J. w C. - 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 w zakresie słów "za cenę 2.267.200,00 złotych; 2. w pozostałej części skargę oddalił; 3. odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wojewoda [...], w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r., poz. 713; dalej u.s.g.) - wniósł skargę na opisaną w sentencji uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020. r. Organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 11 ust. 2, art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w materię, która nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. Stwierdził, że treść zaskarżonej uchwały, w szczególności zawierająca wskazanie konkretnej kwoty (2 267 200 zł) za nabycie 1/2 udziału w nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. C. o pow. 0,1550 ha, przekracza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. W ocenie Wojewody, Rada Miejska w C. w sposób nieuprawniony wkroczyła w kompetencję Burmistrza określając kwotę, do której Burmistrz C. może negocjować cenę nabycia nieruchomości. Kształtowanie treści konkretnego oświadczenia woli stanowi wyłączną właściwość organu wykonawczego gminy. Nadto, zarzucił naruszenie art. 25a u.s.g., poprzez uchybienie zakazowi głosowania przez radnego w sprawie, która dotyczyła jego interesu prawnego. W ocenie Wojewody, radny R. K. winien podlegać wyłączeniu od głosowania nad sporną uchwałą albowiem ma on interes prawny w tej sprawie. Jeszcze bowiem jako Burmistrz Miasta C. zawarł w dniu 25 lipca 2018 r. umowę z W. w przedmiocie nabycia przez reprezentowaną jednostkę samorządu terytorialnego udziału w nieruchomości położonej przy ul. J. w C.. Ostatecznie jednak do wykonania tej umowy nie doszło, z uwagi na zamieszoną w księdze wieczystej wzmiankę (ostrzeżenie o zakazie zbywania tej nieruchomości). Wg Wojewody [...], głosowanie przez radnego, który wcześniej był Burmistrzem, nad uchwałą o nabyciu udziału w tej samej nieruchomości, która była przedmiotem nieskutecznej czynności prawnej, stanowiło przesłankę wyłączenia radnego od głosowania, w trybie art. 25a u.s.g. Głos oddany przez radnego R. K. przeważył na rzecz podjęcia zaskarżonej obecnie uchwały (11 głosów "za", wobec 10 głosów "przeciw", przy 21- osobowej Radzie). Powyższe świadczy o nieważności podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę domagano się umorzenia postępowania sądowego z powodu bezprzedmiotowości. Wskazano, że po wydaniu zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w C. podjęła kolejną uchwałę w dniu [...] września 2020 r. Nr [...] o wyrażeniu zgody na nabycie do gminnego zasobu nieruchomości Gminy C. udziału wynoszącego część w nieruchomości położonej przy ulicy J., w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. bez wskazania ceny nabycia). Przy podejmowaniu tej uchwały zachowana została procedura zgodna z art. 25a tej ustawy (tj. z wyłączeniem się od głosowania radnego, którego interesu prawnego może dotyczyć uchwała). Równocześnie uchylona została uchwała objęta skargą w niniejszej sprawie. Fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego skutkuje – w ocenie strony przeciwnej tym - że prowadzenie postępowania sądowego nie jest zasadne ani celowe. Podkreślano, że zaskarżona uchwała nie została dotychczas wykonana, jak również, że nie dotyczy ona prawa miejscowego, a zatem nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wobec powyższego wniosek o umorzenie postępowania jest zasadny. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę w części. Sąd I instancji podkreślił, że uchylenie przez Radę Gminy w C. uchwały objętej aktualnie kontrolą, nie czyni zbędnym wydania wyroku w tej sprawie, skoro zaskarżona uchwała funkcjonowała przez określony czas w obrocie prawym i przez ten okres mogła wywierać określone skutki prawne. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, nie można zatem przyjmować zbędności orzekania, co do częściowego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. WSA stwierdził, że w zaskarżonej uchwale zawarto w § 1 treść, w której oprócz danych identyfikujących nieruchomość mającą zostać nabytą do gminnego zasobu nieruchomości, określono także cenę jej nabycia (2 267 200 zł). Odwołując się do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g Sąd I instancji wskazał, że rada gminy jest uprawniona do wyrażenia zgody na zakup określonej nieruchomości, nie ma natomiast kompetencji do określenia ceny jej nabycia. Wobec powyższego stwierdził, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, a naruszenie to miało charakter istotny. Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się bowiem m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję poszczególnych organów samorządu terytorialnego. Przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa nakazywało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1 w zakresie słów "za cenę 2.267.200,00 złotych ", o czym Sąd I instancji orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 91 ust. 1 u.g.n. W dalszej części Sąd I instancji oddalił skargę stwierdzając brak podstaw do podzielenia zarzutów skargi i stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości z uwagi w szczególności na naruszenie przepisów regulujących zasady wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu nad uchwałą. WSA wskazał, że uchwała ta nie przyznawała Burmistrzowi C. żadnego prawa, ani też w żaden sposób go nie zobowiązywała. Nie kreowała zatem jakiegokolwiek interesu prawnego Burmistrza, jako piastuna organu wykonawczego gminy. Kontrolowana obecnie uchwała (wyrażająca przez radę gminy zgodę na nabycie nieruchomości) stanowi akt z zakresu administracji publicznej i nie konwaliduje nieskutecznie wcześniej dokonanej czynności prawnej nabycia tej nieruchomości. Nie ma zatem wpływu na ocenę możliwych konsekwencji prawnych osób uczestniczących w tej czynności. O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]. W zakresie punktu 2 orzeczenia organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez bezpodstawne uznanie, że uchwała nie naruszała prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było oddalenie skargi, podczas, gdy takie istotne naruszenie miało miejsce, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie nieważności głosowania nad uchwałą, w szczególności brak jakiejkolwiek oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzez pominięcie analizy stopnia naruszenia prawa w sytuacji uznania, że głosowanie nad zaskarżoną uchwałą odbyło się w warunkach art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, 3) art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a., a także w zw. z art. 145 § 1 pkt lit c P.p.s.a. w wyniku niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie: 1) art. 25a u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uznania przez Sąd I instancji, że głosowanie, w którym brał udział radny R. K., mający interes prawny w tymże głosowaniu, było nieważne, 2) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie, skutkująca niestwierdzeniem nieważności uchwały, która w sposób rażący narusza prawo; W zakresie pkt 3 orzeczenia Wojewoda zarzucił niezastosowanie art. 206 P.p.s.a. i odstąpienie przez Sąd I instancji od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w sytuacji gdy skarga została uwzględniona w znacznej części. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji na skutek skargi Wojewody [...] z dnia 24 sierpnia 2002r. była uchwała NR [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020r. W dniu [...] września 2020r. uchwałą NR [...] Rada Miejska w C. uchyliła uchwałę NR [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020r. W odpowiedzi na skargę Wojewody [...] z dnia 25 września 2020r. poinformowano, że uchylona uchwała nie była do tej pory wykonana, nie wywołała więc żadnych skutków prawnych tym bardziej że jej postanowienia nie miały charakteru prawa miejscowego. Okoliczności te nie zostały zakwestionowane. Skoro w niniejszej sprawie doszło do wyeliminowania zaskarżonego aktu przed jego wykonaniem i przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji uznać należało, że przedmiot zaskarżenia przestał istnieć. Zgodnie z regulacją art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" - w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem. Taka sytuacja zaistnieje zwłaszcza wtedy, gdy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia, a więc zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Okoliczność tę Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uwzględnić z urzędu zgodnie z brzmieniem art. 189 w związku z art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z tego względu zaskarżony wyrok należało uchylić, a postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć. Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji postanowienia. Powyższe czyni zbędnym ustosunkowanie się do zarzutów kasacji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na zasadzie art. 206 i 207 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182§2 P.p.s.a.