I OSK 814/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1149/22 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 lutego 2022 r. nr DLI-IX.7618.2.2020.SC w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Województwa Małopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2022r. sygn. akt IV SA/Wa 1149/22, po rozpoznaniu skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie) z dnia 25 lutego 2022 r. nr DLI-IX.7618.2.2020.SC w przedmiocie ustalenia odszkodowania: w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2020 r. nr 2 oraz punkt 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2020 r. nr 2, zaś w pkt 2 zasadził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego Województwa Małopolskiego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 526, art. 528 ust. 1 pkt 2 i art. 534 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. dalej Prawo Wodne) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1812 dalej: specustawa przeciwpowodziowa) poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że organy dokonały wadliwej oceny stanu prawnego i w sposób nieprawidłowy określiły podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Województwo Mazowieckie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że problemy prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 25 września 2024 r. sygn. akt I OSK 930/21 (wyrok NSA dostępny w bazie CBOSA). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do części motywów zawartych w przywołanych rozstrzygnięciu. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie przepisów materialnoprawnych, a istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, który podmiot zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Przypomnieć należy, że z treści art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 wymienionej ustawy z 2010 r., z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit.a ustawy, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zaliczano między innymi budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe, jeżeli służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy. Z art. 75 ust. 1 ustawy wynikało natomiast, że programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ich utrzymywanie należało do marszałka województwa, który realizował je jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 75 ust. 2 ustawy). A zatem województwo, czyli jednostka samorządu terytorialnego, działając poprzez marszałka województwa, wykonywało te zadania jako zlecone (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP), nie będąc przy tym właścicielem ww. urządzeń (art. 72 ust. 1 ustawy). Co równie istotne, zadania, o których mowa w art. 75 ust. 1 ustawy, były to zadania władcze województwa, a nie właścicielskie. Urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią bowiem własność Skarbu Państwa i co do zasady są wykonywane na jego koszt, natomiast za ich utrzymanie odpowiedzialne było województwo (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III CZP 57/19, Lex nr 2786142,a także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II CSK 480/14, niepubl., oraz z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II CSK 401/16, OSNC 2018, Nr 1, poz. 12). Także w niniejszej sprawie inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegająca na rozbudowie lewego wału Wisły wraz z rozbudową wału cofkowego realizowana na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 czerwca 2013r., była zadaniem rządowym zleconym jednostce samorządu terytorialnego – w tym przypadku Województwu Małopolskiemu, któremu przysługiwał status inwestora w ramach tej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne również to, że po zrealizowaniu inwestycji, w dniu 21 grudnia 2015 r. została zawarta w formie aktu notarialnego umowa darowizny na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z wymienionych w akcie działek (w tym także przedmiotowej działki), których właścicielem na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 czerwca 2013 r. z mocy prawa stało się Województwo Małopolskie. To przekazanie Skarbowi Państwa w formie darowizny własności nieruchomości nastąpiło w związku z faktem, że jest to nieruchomość pod urządzeniem wodnym, będącym z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Druga istotna okoliczność związana jest ze zmianą stanu prawnego, która nastąpiła w dniu 1 stycznia 2018 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Stosownie do treści art. 526 ustawy Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Powyższa zmiana stanu prawnego koresponduje z uchyleniem art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.), który w wersji sprzed zmiany stanowił, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych. Z kolei zgodnie z art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń. Natomiast stosownie do art. 534 ust. 5 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są: 1) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, 2) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, 3) marszałkowie województw, 4) kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych – dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 573. Po zmianie stanu prawnego, tj. po wejściu w życie Prawa wodnego, od dnia 1 stycznia 2018 r. samorząd województwa utracił jakąkolwiek kompetencję do wykonywania wskazanych powyżej zadań. W konsekwencji powyższego, wszystkie kompetencje i obowiązki województwa dotyczące zadań zleconych z zakresu gospodarki wodnej, w tym utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz prowadzenie inwestycji z tym związanych przeszło, z mocy prawa, na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. To właśnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniu odszkodowawczym oraz wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości przejętej na cele budowy urządzenia wodnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano stanowisko, że na podstawie art. 534 ust. 5 Prawa wodnego, doszło do następstwa prawnego PGWP po marszałku województwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Łd 1039/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 maja 2018 r. sygn. akt II SA/GI 89/18). Przedmiot niniejszej sprawy nierozerwalnie wiąże się z materią regulowaną przepisami Prawa wodnego dotyczy bowiem realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Natomiast zwrócić należy uwagę, że wynikające z art. 534 ust. 5 następstwo prawne Wód Polskich, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, postępowań dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylonej w art. 573, czyli ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, obejmuje różne sprawy administracyjne i różne sprawy sądowe jeżeli tylko są to sprawy wynikające z przepisów uchylonej ustawy. Przykładowo z zakresu spraw administracyjnych mogą to być sprawy związane np. z prawem budowlanym, kontrolą stanu technicznego obwałowań przeciwpowodziowych np. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1636/20. A jeśli chodzi o sprawy sądowe to mogą to być sprawy toczące się zarówno przed sądami administracyjnymi jak i sądami powszechnymi, jeżeli tylko są to sprawy wynikające z uchylonej ustawy. Stąd też w problematyce następstwa Wód Polskich w postępowaniach sądowych wypowiadał się również Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. akt II CSKP 865/22 Sąd Najwyższy między innymi odnosząc się do art. 534 ust. 5 wskazał: "Konieczne jest zracjonalizowanie wykładni art. 534 ust. 5 ustawy z 2017 r. Prawo wodne w sposób, który uwzględni jego cel. Mimo literalnego wskazania w art. 534 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z 2017 r. Prawo wodne, że PGW Wody Polskie przystępuje do postępowań sądowych, których stroną był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, to w istocie chodzi o postępowania, w których stroną był Skarb Państwa zastępowany przez te organy. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że jakkolwiek z art. 534 ust. 5 pkt 3 ustawy z 2017 r. Prawo wodne wynika, że PGW Wody Polskie. przystępują do postępowań, których stroną był marszałek województwa, to w istocie chodzi o postępowania, w których stroną było województwo. W przepisie tym, mimo jego specyficznego brzmienia, chodzi zarazem o generalne następstwo procesowe inter vivos. Jednak następstwo, o którym mowa, może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim w relacji między Skarbem Państwa lub województwem a PGW Wody Polskie. zachodzi - zgodnie z przepisami ustawy - Prawo wodne - następstwo materialnoprawne. Następstwo to dotyczy przede wszystkim praw i obowiązków wynikających z umów (art. 534 ust. 1 i art. 536 ustawy z 2017 r. Prawo wodne)". Natomiast w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III CZP 57/19, dotyczącej odpowiedzialności odszkodowawczej województwa, wyrażone zostało następujące stanowisko: "W procesie cywilnym o odszkodowanie za niezgodne z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), wszczętym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.) w miejsce pozwanego województwa, nie wstępuje na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 3 tej ustawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie". Reasumując, powyższe rozważania upoważniają do przyjęcia jako prawidłowego stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty byłemu właścicielowi odszkodowania za grunt przejęty przed 31 grudnia 2017 r. na potrzeby realizacji inwestycji przeciwpowodziowej na podstawie przepisów ustawy przeciwpowodziowej, byłby Skarb Państwa, reprezentowany w tym zakresie od dnia 1 stycznia 2018 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest prawidłowa, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.