I OSK 813/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 723/23 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 28 czerwca 2023 r. nr GN-V.7534.2.34.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: organ) z 28 czerwca 2023 r., znak nr GN-V.7534.2.34.2023, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyrokiem z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 723/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący (w imieniu własnym jako radca prawny), zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), zwanej dalej "PPSA", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA przez jego niezastosowanie i tym samym art. 151 PPSA przez oddalenie skargi, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), zwanej dalej "Kpa", przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez uznanie, że: a) cel publiczny polegający na budowie drogi gminnej polegającej na poszerzeniu drogi dojazdowej ujętej symbolem "6KD" zgodnie z załącznikami do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) został zrealizowany pomimo faktu, że załącznik będący częścią tej uchwały stanowi, że cel publiczny polegał właśnie na poszerzeniu drogi przed dodanie ciągu jezdnego, ciągu pieszego oraz urządzeń mających na celu poprawienie bezpieczeństwa, które to ciągi i urządzenia miały być zrealizowane także na działkach nr [...], [...], [...] i [...], także objętych celem publicznym zgodnie z ww. uchwałą; b) nieruchomość znajduje się w pasie drogowym i że tym samym na działce znajduje się droga, podczas gdy z załączonej dokumentacji w sprawie (str. 160 akt sprawy – załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia 15 czerwca 2010 r. nr AB.7351/IX/380/2010 dotyczącej zatwierdzenia pozwolenia budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pozwolenia) działka nie znajduje się w pasie drogowym. Tym samym nie będzie tam wybudowana droga, a działka może podlegać zwrotowi; c) realizacja inwestycji budowlanej w postaci słupa oświetleniowego, zjazdu oraz pasa zieleni stanowią realizację celu publicznego, gdyż są elementami technicznymi drogi, podczas gdy: – słup oświetleniowy znajduje się poza obszarem działki objętej żądaniem zwrotu (co wynika wprost z dokumentacji technicznej realizacji inwestycji przekazanej przez Zarząd Dróg Miejskich w P.), – zjazd jest zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych urządzeniem technicznym umieszczanym poza pasem drogowym i służy wyłącznie do użytku nieruchomości, do której prowadzi, zatem w żaden sposób nie może być uznany za realizację celu publicznego, – ujęte w uzasadnieniu do wyroku pojęcie pasa zieleni znajdującego się na działce jest nieuprawnione, bowiem z dokumentacji technicznej wynika, że jedynym urządzeniem technicznym jest zjazd (oznaczony kolorem fioletowym), i tym samym żaden pas zieleni nie został tam urządzony. Ponadto pojęcie pasa zieleni nie jest definicją legalną, natomiast ujęta w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych definicja zieleni wskazuje, że jest to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Należy wskazać, że pas zieleni nie znajduje się w pasie drogowym, a organy I i II instancji ani WSA w Lublinie nie wykazały, że ta zieleń pełni tam jakąkolwiek funkcję związaną z drogą, a ponadto żadna z dokumentacji technicznej dołączonej do sprawy nie potwierdza tego stanu; d) pozwolenie na budowę i realizacja inwestycji budowlanej w niniejszej sprawie są tożsame z realizacją celu publicznego określonego w ww. uchwale będącej aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie organu, który go wydał, co w świetle dokumentacji dotyczącej niniejszej sprawy i wskazującej, że droga nie została tam wybudowana oraz że działka nie znajduje się w pasie drogowym, jest niezasadne; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 PPSA naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 137 ust. 1 albo 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), przez uznanie, że zrealizowano cel wywłaszczenia, to jest budowę drogi gminnej polegającą na poszerzeniu drogi dojazdowej ujętej symbolem "6KD" zgodnie z załącznikami do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] (Uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] r. Nr [...], poz. [...])) zarówno w całości na ww. obszarze, jak i na działce [...], objętej żądaniem zwrotu, podczas gdy w związku z brakiem wywłaszczenia całości bądź części działek nr [...], [...], [...] i [...] inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej do ul. [...] nie została zrealizowana. Tym samym brak jest przeszkód do zastosowania niniejszego przepisu i zwrotu działki w całości bądź w części; b) błędną wykładnię art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, przez uznanie, że mimo braku realizacji celu publicznego sam fakt przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne, w szczególności przez oznaczenie ich w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi (symbol "dr"), jest wystarczające do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą do takiego wnioskowania jest art. 2a ustawy o drogach publicznych wskazujący, że drogi publiczne są własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 statuującym ochronę własności, jako najszerszego prawa rzeczowego, oraz art. 21 ust. 2 statuującego instytucję wywłaszczenia jako dopuszczalnego jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepisy te wskazują, że wywłaszczenie należy interpretować zawężająco, tj. jako wyjątek od zasady ochrony własności, a tym samym nie jest właściwe jego rozszerzanie przez wykładnię przepisu art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto wywłaszczenie następuje w celu realizacji celu publicznego, w innym bowiem przypadku byłoby fikcją i pozwalałoby na dowolne pozbawianie własności bez konieczności realizacji celu publicznego. Ponadto z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie można wywodzić skutku w postaci całkowitego braku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, ponieważ droga to jest przede wszystkim obiekt budowlany zrealizowany na danej nieruchomości i w tym znaczeniu obrót mógłby zostać ograniczony. W niniejszej sprawie oznaczałoby to bezwzględny wymóg realizacji celu publicznego, to jest budowy drogi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wykładnia wskazująca zakazu zwrotu nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę pomimo braku realizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie tej drogi nie może być uznana za zgodną z Konstytucją RP. W tym kontekście należy wskazać, że planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczanym pod drogi jest przykładowo część działki nr [...], i przepis art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności czynności prawnych zmierzających do zbycia tej nieruchomości, gdyż taki skutek musiałby expresis verbis ujęty w ustawie. Tym samym wykładnia taka narusza kolejny wzorzec konstytucyjny, tj. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszej sprawie właściciele nieruchomości, których części zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, są w korzystniejszej sytuacji prawnej, bowiem posiadają nieruchomości i nie ma przeszkód w obrocie nimi, w przeciwieństwie do osób wywłaszczonych, także przez umowę sprzedaży (w rozumieniu wywłaszczenia definiowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 39/15) i art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie stoi temu na przeszkodzie; 3) art. 141 § 4 PPSA przez wskazanie, że: a) że jako skarżący nie kwestionował, że na działce została wybudowana droga gminna zgodnie z dokumentacją przedłożoną przez Zarząd Dróg Miejskich w P. oraz że działka ta znajduje się w pasie drogowym, a wśród urządzeń umieszczonych na działce jest słup oświetleniowy, do którego przebiega podziemna linia elektroenergetyczna, podczas gdy realizację celu publicznego w postaci drogi gminnej kwestował na każdym etapie postępowania, wskazując, że trudno uznać podjazd i trawnik za realizację celu publicznego oraz że słup oświetleniowy znajduje się przed działką bądź w jej granicach, oraz że powyższe nie stanowi przeszkód do zwrotu działki ze względu na brak realizacji tego celu, b) wskazania w uzasadnieniu, że postępowanie przed organami I i II instancji nie naruszyło przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, pomimo, że w świetle przedstawionych zarzutów organ I i II instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA oraz że nie było prowadzone w sposób przewlekły i tym samym nie naruszyły art. 7b, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 36 § 1 KPA, pomimo wszczęcia postępowania po prawie roku od momentu złożenia wniosku, niepodejmowania czynności niezwłocznie, tylko często po miesiącach od momentu wszczęcia sprawy czy podejmowania zbędnych czynności, jak wystąpienie do Urzędu Miasta P. o informację, czy nieruchomość była zbyta w drodze rokowań, skoro fakt ten nie miał znaczenia w sprawie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz zrezygnowano z rozpoznania sprawy na rozprawie. Ponadto, w przypadku uznania, że pomimo realizacji celu publicznego nie jest możliwy zwrot działki w całości albo w części ze względu na art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, z późn. zm.) wniesiono na podstawie art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 PPSA o zawieszenie postępowania i przekazanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, przez uznanie, że mimo braku realizacji celu publicznego sam fakt przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne, w szczególności przez oznaczenie ich w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi (symbol "dr"), jest wystarczające do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pismem datowanym na 26 grudnia 2025 r. uczestnik postępowania M.K. oświadczył, że popiera skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że nie ziściły się przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) jako nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Na tym tle formułuje zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zarzuty te zostaną rozpatrzone łącznie. Należy przypomnieć, że jak wynika z umowy sprzedaży z 22 sierpnia 2005 r., Gmina Miasto P. kupiła nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącego w celu wykonania zadań własnych gminy, z przeznaczeniem pod drogi w osiedlu [...]. Zgodnie z art. 142a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.) przepisy art. 136-142 tej ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Ze znajdującej się w aktach informacji o działce nr [...] wynika, że cała działka ma symbol dr (droga). Samo jednak przeznaczenie w planie miejscowym określonego terenu pod drogę nie może być przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości. Nie ma zatem podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, przez uznanie, że mimo braku realizacji celu publicznego sam fakt przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne, w szczególności przez oznaczenie ich w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi (symbol "dr"), jest wystarczające do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy w tym miejscu zauważyć, że Sąd I instancji nie poprzestał na konstatacji o przeznaczeniu działki pod drogę publiczną, ale jako uzasadnienie odmowy jej zwrotu wskazał, że przedmiotowa działka leży w pasie drogowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na działce objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości wybudowano drogę publiczną – drogę gminną nr [...] - ul. [...], co potwierdzają dokumenty przekazane przez zarządcę tej drogi - Zarząd Dróg Miejskich w P. oraz dokumentacja fotograficzna. Budowę drogi rozpoczęto w lipcu 2010 r., a zakończenie budowy miało miejsce w maju 2011 r. Tym samym został zachowany termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jest termin realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z dokumentacją, działka leży w pasie drogowym drogi gminnej. Należy w tym miejscu przywołać powszechne stanowisko, że "Zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii" (wyrok NSA z 29 września 2021 r. I OSK 4444/18, LEX nr 3246989). Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że cel publiczny w rozpoznawanej sprawie polegał na poszerzeniu drogi przed dodanie ciągu jezdnego, ciągu pieszego oraz urządzeń mających na celu poprawienie bezpieczeństwa, które to ciągi i urządzenia miały być zrealizowane także na działkach nr [...], [...], [...] i [...], także objętych celem publicznym zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] Nr [...], poz. [...]). Skoro zamierzenie to nie zostało zrealizowane zarówno na przedmiotowej działce, jak i na sąsiednich działkach, to nie można twierdzić, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że ocena realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce nie jest zależna od sytuacji sąsiednich działek. Jeżeli sąsiednie działki nie zostały wywłaszczone ani nabyte w drodze umowy, to siłą rzeczy nie można było przystąpić na nich do realizacji inwestycji, o której mowa w ww. uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]. Nie wyklucza to możliwości realizacji inwestycji na przedmiotowej działce. Nie można argumentować, że planowana inwestycja musi być zrealizowana na takim obszarze, na jakim była zaplanowana, aby można było przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Mówiąc inaczej, jeżeli inwestycja została zrealizowana na przedmiotowej działce, to bez znaczenia jest to, że na sąsiednich działkach nie została ona zrealizowana. Wskazać dalej należy, że najistotniejsze jest to, czy przedmiotowa działka w całości stanowi obecnie element drogi publicznej. W orzecznictwie podnosi się, że "Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu" (wyrok NSA z 22 marca 2018 r. I OSK 1151/16, LEX nr 2495281). "Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza co do zasady urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części, a nie tylko drogi sensu stricto w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p." (wyrok NSA z 15 listopada 2024 r. I OSK 1660/21, LEX nr 3833425). Przypomnieć w tym miejscu należy, że pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.; dalej jako "u.d.p.") jako wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei przepis art. 4 pkt 2 u.d.p. definiuje drogę jako budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Skoro nieruchomością zajętą pod drogę publiczną jest nieruchomość mieszcząca się w granicach pasa drogowego, to nie można argumentować, że nieruchomość nie jest zajęta pod drogę publiczną, bo nie znajdują się na niej elementy budowli, o której mowa w art. 4 pkt 2 u.d.p. O zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną, jak już była mowa, przesądza zatem sam fakt znajdowania się w granicach pasa drogowego, zaś konsekwencją tego jest ulokowanie na niej różnego rodzaju urządzeń i obiektów. Integralną częścią drogi jest nie tylko jezdnia (zob. art. 4 pkt 5 u.d.p.), ale także m.in. obiekty lub urządzenia budowlane związane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym (art. 4 pkt 2a u.d.p.), zjazdy (art. 4 pkt 8 u.d.p.), zieleń przydrożna (art. 4 pkt 22 u.d.p.). Nie można wywodzić, że jeżeli tego rodzaju obiekty lub urządzenia nie znajdują się na nieruchomości mieszczącej się w granicach pasa drogowego, to nie jest ona zajęta pod drogę publiczną. Konsekwentnie treść pozwolenia budowlanego dotyczącego budowy lub poszerzenia drogi nie może przesądzać o zakresie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Niezrozumiałe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zjazd jest zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. urządzeniem technicznym umieszczanym poza pasem drogowym. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem określenie "zjazd" oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższej definicji wynika wprost, że zjazd jest częścią drogi publicznej. Określenie "poza pasem drogowym" odnosi się natomiast do nieruchomości gruntowej. Nie można uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pojęcia "zieleń przydrożna". Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.d.p. przez zieleń przydrożną należy rozumieć roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W powyższej definicji nie wskazano w sposób wyczerpujący celów, jakie ma spełniać roślinność umieszczona w pasie drogowym. Nie ma powodów, dla których należałoby uznać, że zieleń przydrożna nie może spełniać innych celów, niż cele wskazane w ww. przepisie. Powyższą definicję zieleni przydrożnej należy zatem rozumieć jako wskazanie przez ustawodawcę, że w pasie drogowym może znajdować się roślinność. Na marginesie należy zauważyć, że jak wynika z pisma M.K. i P.K. do Prezydenta Miasta P., datowanego na 30 maja 2005 r., w obrębie przedmiotowej działki znajdowały się nasadzenia (m.in. maliny), jak również na całej długości było ogrodzenie. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zdjęcia przedmiotowej nieruchomości (k. 171-175) przedstawiają natomiast teren porośnięty trawą (skoszoną przed zrobieniem zdjęć), na którym znajduje się także zjazd oraz słup oświetleniowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że na przedmiotowej nieruchomości usunięto ogrodzenie i nasadzenia, a następnie została urządzona zieleń przydrożna. Bez znaczenia jest również i to, że pas drogi publicznej na wysokości sąsiednich działek jest węższy, niż na wysokości przedmiotowej działki. Organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest bowiem uprawniony do oceny prawidłowości wyznaczenia pasa drogowego. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia w terminach, o których mowa w ww. przepisach, jak również nie naruszył art. 77 § 1 i art. 80 Kpa akceptując ustalenia organów, że przedmiotowa działka leży w całości w pasie drogowym drogi gminnej. W rezultacie Sąd I instancji zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez błędną wykładnię. Sąd nie uznał bowiem, że sam fakt przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną jest wystarczający do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu Kasacyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również poddaje się kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie zarzutu naruszenia tego przepisu wskazuje natomiast, że strona skarżąca kasacyjnie polemizuje z ocenami Sądu I instancji dotyczącymi zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co nie mogło spowodować pożądanego efektu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Również brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów strony dotyczących przewlekłości postępowania nie mógł spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Strona może zwalczać przewlekłość postępowania przed jego zakończeniem - wnosząc najpierw ponaglenie, a następnie skargę na przewlekłość. Zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania, zawarte w skardze na decyzję, są zatem spóźnione i nie mogą zostać uznane za mające istotne znaczenie w sprawie. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa nie został uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku jego rozpatrzenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.