I OSK 809/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2557/20 w sprawie ze skarg B. Ż., K. P., R. J., S. P. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 września 2020 r. nr KR VI R 62a/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz R. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2257/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu skarg B. Ż., R. J., K. P., S. P. oraz Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 8 września 2020 r., nr KR VI R 62a/19 (dalej: zaskarżona decyzja), którą stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Prezydent Miasta; organ reprywatyzacyjny) z 27 października 2011 r., Nr 477/GK/DW/2011 (dalej: decyzja dekretowa; decyzja reprywatyzacyjna). Tą ostatnią decyzją - po rozpatrzeniu wniosku z 20 maja 1949 r. W. K., byłego właściciela hipotecznego, o przyznanie mu prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna pod nazwą "[...]", [...] działki nr [...], [...], [...], [...] i teren użyteczności publicznej – w punkcie 1: ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1150 m2 (dalej: działka nr [...]), na rzecz B. Ż. (w udziale 21/72 części gruntu) i R. J. (w udziale 51/72 części gruntu); w punkcie 2: ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości 1.150 zł netto, płatny z góry do 31 marca każdego roku na konto Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Skargę kasacyjną od przywołanego wyroku wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja; skarżąca kasacyjnie) oraz Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: Miasto, skarżący kasacyjnie). Pełnomocnik Komisji zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając w punkcie II skargi, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 28 kpa, art. 62 kpa, art. 64 § 2 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r., poz. 2267) i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, poprzez błędne wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd i pobieżną kontrolę legalności decyzji reprywatyzacyjnej oraz pobieżną kontrolę legalności decyzji Komisji i uznanie, że w świetle zebranych przez organy administracyjne dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności aktu notarialnego kupna sprzedaży z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...], to wyłącznie W. K. był uprawniony jako właściciel nieruchomości w dniu wejścia w życie Dekretu, do złożenia wniosku z art. 1 ust. 1 Dekretu, a potwierdzone przez Sąd i stwierdzone przez Komisję naruszenia przepisów postępowania dokonane przez Prezydenta m. st. Warszawy przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie miały charakteru kwalifikowanego, a tym samym nie uprawniały Komisji do zastosowania sankcji nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy: a) na dzień wejścia w życie Dekretu w księgach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości w dziale II ujawnieni byli jako właściciele wyłącznie J. N. i M. K. (zwani dalej "właścicielami hipotecznymi"); b) W. K. złożył wniosek z art. 7 ust. 1 Dekretu dokumentując przysługujące mu rzekomo prawo własności aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 1945 r. nr rep [...], w którym A. O. upoważniła adwokata Z. O. do sprzedaży praw spadkowych po Z. N. i M. K. przysługujących do kolonii [...], aktem notarialnym, w którym dwójka świadków oświadczyła, że A. O. jest jedynym pozostałym przy życiu spadkobiercą po J. N. i M. K. oraz aktem notarialnym kupna sprzedaży prawa własności nieruchomości wchodzących w skład kolonii [...] z dnia 15 września 1945 r. nr rep [...] od pełnomocnika działającego w imieniu A. O.; c) wniosek o wpis prawa własności nieruchomości warszawskiej na rzecz W. K. został zarejestrowany, ale nie został zatwierdzony przez władzę hipoteczną; d) w dniu 16 listopada 1949 r. konkurencyjny wniosek z art. 7 ust. 1 Dekretu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej zgłosił J. M. działający w imieniu nieletniej A. M.; e) w Sądzie Grodzkim w Warszawie sygn. VII Sp 237/48 w sprawie z wniosku nieletniej A. M. oraz A. O. zostało wszczęte postępowanie spadkowe po J. N. w którym A. M. została wskazana jako jeden ze spadkobierców; f) w Sądzie Grodzkim w Warszawie sygn. I Sp 403/47 w sprawie z wniosku nieletniej A. M. oraz A. O. zostało wszczęte postępowanie spadkowe po M. K., które zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia 7 marca 1949 r. stwierdzającym, że matka A. M. tj. H. M. nabyła 1/3 spadku po tym właścicielu hipotecznym; g) organ dekretowy wszczynając postępowanie z wniosku A. M. uznał formalnie, że jest ona stroną sprawy dekretowej, o której mowa w art. 28 k.p.a.; h) organ dekretowy łącząc do wspólnego rozpoznania postępowanie z wniosku W. K. oraz z wniosku A. M. w trybie art. 62 k.p.a. uznał, że prawa i obowiązki tych stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, tj. art. 7 Dekretu i roszczenie publicznoprawne związane z prawem własności czasowej do nieruchomości jest dla wnioskodawców wspólne, i w konsekwencji organ w dalszym ciągu prowadził postępowanie w jednej sprawie dekretowej. Sąd zaś również dostrzegł, A. O. w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli; i) organ dekretowy i w ślad za nim Sąd w żaden sposób nie odniósł się do dowodu w postaci postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r. w sprawie I Sp 403/47, który w sposób kategoryczny i ostateczny wykluczył A. O. z kręgu spadkobierców po ww. M. K. a wymienił matkę A. M., a który to dowód stanowił konkurencyjny dowód w zestawieniu z dowodem w postaci umowy kupna sprzedaży z 15 września 1945 r. i który jednocześnie przeczył przyjętej przez Sąd tezie, że A. O. była "jedynym spadkobiercom po M. K."; j) Prezydent m. st. Warszawy wbrew obowiązkowi z art. 64 § 2 k.p.a. nie wezwał A. M. do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych jej wniosku dekretowego i bez tego wezwania rozstrzygnął o sprawie dekretowej, a tym samym Sąd nie miał podstawy aby uznać, że organ dekretowy mógł uznać, że wniosek A. M. pochodzi od osoby nieuprawnionej i że "mógł zostać rozpoznany odrębną decyzją", w związku z brakiem dokumentów uprawdopodobniających lub dowodzących jej tytuł do własności nieruchomości; k) gdyby organ dekretowy miał uznać, że A. M. nie przysługuje prawo strony tak jak uczynił to Sąd w ramach swojej kontroli sądowej to powinien był wydać postanowienie zgodnie z art. 61a k.p.a. (obowiązującym i mającym zastosowanie do postępowania w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej), a tego nie uczynił, ustalenie Sądu nie ma więc oparcia w ustaleniach faktycznych sprawy dokonanych przez organ dekretowy; l) gdyby organ dekretowy miał zamierzać do uznania, że za udowodnioną okoliczność należy traktować wyłączne prawo do własności nieruchomości warszawskiej W. K. to powinien w tym zakresie, zgodnie z art. 81 k.p.a. umożliwić A. M. wypowiedzenie się, co do dowodów dotyczących tej okoliczności, bowiem w przeciwnym przypadku zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych dowód, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, nie ma jakiejkolwiek mocy dowodowej (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., SA/Kr 1079/87, LEX nr 1689112; tezę pierwszą wyroku NSA z 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88, GAP 1989, nr 12, s. 42; wyrok NSA z 16 września 1998 r, III SA 5646/98, LEX nr 44805; wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2007 r., V SA/Wa 160/07, LEX nr 334267); m) organ dekretowy w trakcie postępowania wbrew dyspozycji wynikającej z art. 81 k.p.a. nigdy i w żaden sposób nie umożliwił A. M. przedstawienia jej stanowiska wobec dowodów przedstawionych przez W. K. (choćby przez wezwanie lub poinformowanie wnioskodawcy o połączeniu spraw), a więc Sąd w postępowaniu kontrolnym nie miał podstawy, aby uznać, że z dowodów wynika, iż prawo własności do nieruchomości warszawskiej przysługiwało W. K., i że organ dekretowy był związany treścią aktów notarialnych przedstawionych wraz z wnioskiem W. K., jako że dokumenty na podstawie których Sąd wyprowadził te wnioski, nie mogły zostać uznane za dowód legitymacji W. K. do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu. Naruszenie to prowadziło następnie do naruszenia zasady prawny materialnej wskazanej art. 7 k.p.a. oraz do dowolnej oceny dowodów wbrew dyspozycji wynikającej z art. 77 k.p.a., które to naruszenia w ramach swojej kontroli powielił i przyjął za własne Sąd; n) zawisłe postępowanie sądowe dotyczące nabycia spadku po J. N., w tym przez A. M., postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r. w sprawie I Sp 403/47 potwierdzające prawa do spadku matki A. M. oraz brak możliwości uznania aktu notarialnego z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] za dowód nie pozwalały na uznanie przez Sąd w ramach wykonywanej funkcji kontrolnej, że "Prezydent nie naruszył rażąco art. 7 ust. 1 Dekretu, gdyż dokument w postaci aktu notarialnego, którym dysponował wykazywał, że W. K. był jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości (str. 30 uzasadnienia); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 28 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji oraz art. 177 Konstytucji oraz art. 5, art. 11 i art. 127 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach (Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu przepisów hipotecznych obowiązujących na obszarach, na których obowiązuje rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 31 sierpnia 1919 r., dotyczące wprowadzenia ustroju hipotecznego, zwanego dalej "Prawem hipotecznym") w zw. z art. 711 Kodeksu Napoleona poprzez błędne wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd i pobieżną kontrolę legalności decyzji reprywatyzacyjnej oraz pobieżną kontrolę legalności decyzji Komisji, w wyniku, której Sąd uznał, że w świetle zebranych przez organy administracyjne dowodów znajdujących się w aktach sprawy, Prezydent m. st. Warszawy był uprawniony do rozstrzygania kwestii wstępnej dotyczącej tego czy W. K. dysponował prawem rzeczowym - prawem własności do nieruchomości warszawskiej oraz tego czy A. M. przysługiwały prawa do nieruchomości warszawskiej jako spadkobiercy właścicieli przeddekretowych, pomimo tego że: a) Prezydent m. st. Warszawy dysponował informacją, że w Sądzie Grodzkim w Warszawie sygn. VII Sp 237/48 w sprawie z wniosku nieletniej A. M. oraz A. O. zostało wszczęte postępowanie spadkowe po J. N. oraz informacją, że z postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r. w sprawie I Sp 403/47 wynika że prawa spadkowe obejmujące prawa rzeczowe do nieruchomości odziedziczyła matka A. M. a tym samym istnieje potencjalny spór prawny co do kręgu następców prawnych właściciela nieruchomości wpisanego do księgi hipotecznej (wynikający ze sprzeczności z treścią aktów notarialnych przedstawionych przez W. K.); b) Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 9 czerwca 2004 r. nr 465/GK/2004 r. zawiesił postępowanie w przedmiocie wniosku W. K. i A. M. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. celem rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w postaci ustalenia wszystkich stron postępowania dekretowego (stronami postępowania powinni być właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni); c) A. O. zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet nie mogła w akcie notarialnym z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] przenieść na W. K. praw rzeczowych w większym stopniu niż to jej przysługiwało na podstawie udziału w spadku po J. N. i M. K., co oczywiście nie czyni tego aktu notarialnego nieważnym czy bezskutecznym, ale co wywołuje ten skutek, że nie pozbawia praw rzeczowych do nieruchomości innych spadkobierców konkurencyjnych do A. O.; d) praw W. K. nie obejmuje rękojmia ksiąg wieczystych, w związku z brakiem wpisu do księgi hipotecznej; e) zgodnie z art. 11 prawa hipotecznego wszelkie tytuły (Art. 1, 2, 4), które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe (ius reale) dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (ius personale), a prawo W. K., mimo złożonego wniosku nie zostało zatwierdzone przez zwierzchność hipoteczną, co tak jak zauważył Sąd nie musi oznaczać zgodnie z orzecznictwem, że W. K. nabył prawo, ale w konsekwencji ten sam sposób interpretacji powinien być zastosowany do praw A. M. wynikających ze spadkobrania po J. N. i M. K.; f) wprawdzie tak jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku ogólną zasadą wynikającą, między innymi z art. 775 i art. 778 Kodeksu Napoleona jest to, że spadek nie musiał być przyjmowany w sposób wyraźny i nie musiał być potwierdzany orzeczeniem, ale od tych zasad ogólnych obowiązywał wyjątek gdy podstawą wpisu prawa rzeczowego na nieruchomości miało być dziedziczenie bowiem zgodnie z art. 127 Prawa hipotecznego "Spadkobierca, chcący uzyskać przepisanie tytułu spadkodawcy na swoje imię, obowiązany jest przy wniosku złożyć lub przesłać zwierzchności hipotecznej decyzji sądu o zatwierdzeniu go w prawach do spadku, względnie o zatwierdzeniu testamentu. Przepisanie tytułów może następić nie wcześniej, niż po upływie trzech miesięcy od daty wysłania przez pisarza hipotecznego zawiadomienia o śmierci spadkodawcy (art. 126)."; g) jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, A. O. w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli, a więc nie mogła nabyć także na gruncie całości prawa własności nieruchomości, a następnie nie mogła zgodnie z treścią art. 711 Kodeksu Napoleona i wymienioną wyżej zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet przenieść całości prawa własności do nieruchomości warszawskiej na W. K. w sposób pozbawiający części udziału do prawa własności innych spadkobierców; h) sam akt notarialny z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] nie pozbawił więc A. M. równorzędnego prawa rzeczowego (na zasadzie udziału we współwłasności) do nieruchomości będącej przedmiotem obrotu, a skutek w postaci pozbawienia A. M. udziału w prawie własności mógłby nastąpić dopiero w wyniku zadziałania rękojmi ksiąg wieczystych lub orzeczenia Sądu odmawiającego jej przymiotu współwłaściciela lub spadkobiercy; i) na gruncie art. 7 ust. 1 Dekretu zarówno W. K., jak i A. M. jako następcy prawni właścicieli wpisanych do księgi hipotecznej mieli równoprawną legitymację do roszczenia publicznoprawnego przewidzianego w tym przepisie, a legitymacja ta mogłaby być (przy spełnieniu warunku wynikającego z art. 81 k.p.a.) wywodzona z równorzędnych dokumentów urzędowych, o konkurencyjnej treści (dotyczącej zakresu praw przysługujących A. O.) tj. aktu z dnia 15 września 1945 r. za nr rep [...] i dowodu z akt postępowania prowadzonego przed Sądem Grodzkim w Warszawie w sprawie o sygn. VII Sp 237/48 oraz postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie dnia 7 marca 1949 r w sprawie I Sp 403/47; j) Sąd uznając, że Prezydent m. st. Warszawy mógł uznać w decyzji reprywatyzacyjnej W. K. za jedyny podmiot legitymowany do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu uznał jednocześnie, że organ administracyjny jest uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, którą ten organ sam zidentyfikował i w związku z którą zawiesił postępowanie i w związku z którą toczyło się niezakończone postępowanie przed sądem powszechnym, co jednak wykracza poza kognicję organu dekretowego i zakres badania sprawy przez Sąd administracyjny określony przez art. 134 § 1 p.p.s.a. i wkracza na obszar wymiaru sprawiedliwości, która zastrzeżona jest dla sądów powszechnych zgodnie z art. 177 Konstytucji. W punkcie III skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 w zakresie w jakim Sąd ustalając wzorzec kontrolny przy badaniu oceny legalności decyzji Komisji i decyzji reprywatyzacyjnej posłużył się błędną wykładnią art. 7 ust. 1 Dekretu zgodnie z którą stroną postępowania dekretowego może być tylko osoba, której przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (str. 31 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku) z pominięciem praw wynikających z następstwa prawnego po właścicielach nieruchomości wpisanych do księgi hipotecznej, a tym samym pominięcie spadkobiercy właściciela nieruchomości w ustaleniu kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu zdaniem Sądu nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna powodować że do grona podmiotów uprawnionych z art. 7 ust. 1 Dekretu należą również spadkobiercy właścicieli, a ich nieuwzględnienie w postępowaniu dekretowym stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisji przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej Miasta zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 kpc w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z 38 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, poprzez pominięcie w toku kontroli sądowoadministracyjnej decyzji organu nr KR VI R 62a/19 z dnia 08 września 2020 r., że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej nr 477/GK/DW/2011 z 27 października 2011 r. ujawnione zostało postanowienie spadkowe Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 07 marca 1949 r., sygn. akt I Sp 403/47, które jest prawomocne i pozostaje w obrocie prawnym; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec rozbieżności pomiędzy następstwem prawnym po dawnych właścicielach nieruchomości, wynikającym z aktu notarialnego z dnia 15 września 1945 r. (Rep. Nr [...]), a następstwem prawnym ustalonym w postanowieniu Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 07 marca 1949 r. - przy ustaleniu następców prawnych dawnych właścicieli wiążące było postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 07 marca 1949 r. (sygn. akt I Sp 403/47) i określony w nim sposób spadkobrania; oraz art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uchylenie w całości decyzji organu nr KR VI R 62a/19 z dnia 08 września 2020 r, mimo że uchyleniu podlegały wyłącznie fermenty uzasadnienia decyzji organu, wyspecyfikowane przez skarżącego w petitum jego skargi. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, polegające na przyjęciu, że A. O. była następcą prawnym dawnych właścicieli nieruchomości, a dokonane przez nią aktem notarialnym z dnia 15 września 1945 r. (Rep. Nr [...]) zbycie praw na rzecz W. K. było skuteczne, wobec czego był on uprawniony do złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy - w świetle prawomocnego postanowienia spadkowego Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 07 marca 1949 r., sygn. akt I Sp 403/47 – A. O. nie była spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości, wobec czego nie mogła skutecznie przenieść jakichkolwiek praw do przedmiotowej nieruchomości na rzecz W. K., skutkiem czego W. K. nie mógł skutecznie złożyć wniosku, dotyczącego tej nieruchomości, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie stanowiącym odpowiedź na obie skargi kasacyjne pełnomocnik skarżącego R. J. wskazał na okoliczności mające przemawiać za brakiem podstaw do uwzględnienia tych skarg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno skarga kasacyjna Komisji, jak i skarga kasacyjna Miasta nie zawierają usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia, zatem podlegają oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnych, które nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na to, że kontrola kasacyjna sprawowana przez sąd II instancji dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. Skarga kasacyjna stanowi bowiem sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 ppsa. Z przepisu tego wynika natomiast, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wskazane ustawowe wymagania, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten stanowi zaś jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do zapewnienia rzeczowego i profesjonalnego dialogu między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa", a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa (uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Skargę kasacyjną należy tak zredagować, aby jej treść nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwi sądowi kasacyjnemu zweryfikowanie racji strony skarżącej pod względem merytorycznym. Powołując zarzuty kasacyjne pełnomocnik powinien zatem wskazać na konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić, w sposób zgodny z ustawowymi wymogami. Stosownie do art. 174 pkt 1 ppsa, stanowiącego podstawę konstruowania zarzutu naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, stawiając tego rodzaju zarzut skarżący kasacyjnie winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji albo wyjaśnić na czym polegało niewłaściwe zastosowanie danego przepisu przez sąd. Natomiast skuteczność zarzutu kasacyjnego naruszenia przez sąd przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) uwarunkowana jest wykazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że pomiędzy podnoszonym uchybieniem a rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy, który wymaga sprecyzowania i odpowiedniego uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Komisji w dużej mierze nie spełnia warunków ustawowych dotyczących formułowania zarzutów w ramach poszczególnych podstaw kasacyjnych. Zarzuty podniesione w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (pkt II.1 i pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) zawierają odniesienie zarówno do norm prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Przepisami prawa materialnego, których naruszenie powinno zostać podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej są: art. 156 § 1 kpa, art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego, czy art. 28 kpa. Niepoprawne było więc powiązanie zarzutu naruszenia tych przepisów z przepisem proceduralnym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. Powołane w pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 5, art. 11 i art. 127 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach (...) w zw. z art. 711 Kodeksu Napoleona - po pierwsze, nie zostały uzasadnione. Co do art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazano jedynie, że Prezydent Miasta zawiesił postępowanie na mocy tego przepisu, celem rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w postaci ustalenia wszystkich stron postępowania dekretowego (pkt II.2.b petitum skargi kasacyjnej), zaś w odniesieniu do pozostałych wymienionych przepisów poprzestano jedynie na przytoczeniu ich treści. Po drugie, żaden ze wskazanych przepisów Prawa hipotecznego oraz Kodeksu Napoleona nie stanowił podstawy prawnej decyzji reprywatyzacyjnej, czy też zaskarżonej decyzji Komisji. Oznacza to, że wskazane zarzuty nie poddają się kontroli instancyjnej i w tym zakresie czynią skargę kasacyjną nieskuteczną. Także sposób skonstruowania zarzutów pod względem ich oznaczenia (cyframi rzymskimi, cyframi arabskimi oraz wprowadzenie w pkt II.1 i II.2 podpunktów w formie kolejnych liter alfabetu) jest niezrozumiały i utrudnia odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej. Zastrzeżenia budzi zawarcie w pkt II.1 i II.2 - w podpunktach oznaczonych literami - stwierdzeń (tez) wskazujących w istocie na określone fakty, które na dodatek nie były w sprawie sporne. Tezy te nie formułują żadnych naruszeń, jak i nie precyzują podniesionych zarzutów i niejednokrotnie brak im treściowego związku z podstawami formułowanego w danym punkcie "głównym" naruszenia. Trudno zatem ocenić, czy stwierdzenia te mają na celu opis stanu faktycznego sprawy, czy może mają stanowić doprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, a jeśli tak, to których. Wskazane powyżej wady i niedoskonałości skargi kasacyjnej Komisji nie wykluczają jednak zupełnie jej rozpoznania wobec tego, że możliwe jest odczytanie intencji autora tego środka zaskarżenia. Uzasadnia to jednak łączne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów określonych w tej skardze kasacyjnej. Należy także odnotować, że w skardze kasacyjnej Komisji zawarte są oczywiste błędy i nieścisłości. Przykładowo, w skardze tej (a wcześniej w zaskarżonej decyzji) powołano się na postanowienie spadkowe po M. K. "z 7 marca 1949 r., w sprawie I Sp. 403/47" wskazując, że wnioskodawczyniami były w tej sprawie A. O. i A. M. Na postanowienie z tą datą i sygnaturą powoływało się zresztą także skarżące kasacyjnie Miasto. Tymczasem w aktach administracyjnych Komisji znajdują się dwie fotokopie postanowienia w tym przedmiocie, oznaczone ww. sygnaturą akt, jednak z różnymi datami, tj. 3 marca 1949 r. i 7 czerwca 1949 r. (brak jest natomiast dokumentu z datą 7 marca 1949 r.), przy czym kopia postanowienia z tą pierwszą datą jest niekompletna, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia; natomiast oba postanowienia zostały wydane wyłącznie z wniosku A. O. Nadto, w skardze kasacyjnej Komisji stwierdzono, że Prezydent Miasta orzekł o połączeniu wniosków dekretowych W. K. i A. M. do wspólnego rozpoznania, nie wskazując jednak ani daty, ani numeru/sygnatury tego aktu. Brak konkretnego, dokładnego oznaczenia ww. postanowienia zwalnia Sąd kasacyjny z poszukiwania tego dokumentu w obszernych aktach administracyjnych sprawy oraz ustosunkowania się do zaistnienia, bądź nie, mającej z niego wynikać okoliczności. W skardze kasacyjnej Komisji zawarto też stwierdzenia sugerujące wyrażenie przez Sąd I instancji ocen lub twierdzeń, które w rzeczywistości nie zostały wyrażone, np. z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by "(...) Sąd uznał, że w świetle zebranych przez organy administracyjne dowodów znajdujących się w aktach sprawy, Prezydent m. st. Warszawy był uprawniony do rozstrzygania kwestii wstępnej dotyczącej tego czy W. K. dysponował prawem rzeczowym - prawem własności do nieruchomości warszawskiej oraz tego czy A. M. przysługiwały prawa do nieruchomości warszawskiej jako spadkobiercy właścicieli przeddekretowych..." (zarzut procesowy z pkt II.2., str. 6 skargi kasacyjnej). Powtórzenie tego samego nieuprawnionego stwierdzenia odnaleźć można w zarzucie materialnoprawnym (pkt III., str. 9 skargi kasacyjnej), przy czym odniesiono je tutaj do argumentacji przedstawionej na stronie 31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z której nie wynika wszakże, by Sąd I instancji sformułował tego rodzaju ocenę. Rozważania WSA na str. 31 uzasadnienia mają charakter czysto teoretyczny i dotyczą statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i art. 7 dekretu warszawskiego. Nie jest także prawdziwe stwierdzenie jakoby "Sąd zaś również dostrzegł, A. O. w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli" (zarzut II.1 lit. h, str. 3-4 skargi kasacyjnej) oraz "jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, A. O. w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna sprzedaży nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli" (zarzut II.2 lit. g, str. 8 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie padają bowiem tego rodzaju kategoryczne stwierdzenia, gdyż WSA wskazał jedynie: "Sąd dostrzega, że dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie wskazują, że najprawdopodobniej A. O. w dacie sporządzenia aktu notarialnego kupna – sprzedaży spornej nieruchomości nie była jedyną spadkobierczynią jej pierwotnych właścicieli". Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Istotą tego postępowania jest weryfikacja decyzji organu administracji publicznej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ocena ta odbywa się na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy aktualnego na datę wydania zaskarżonego aktu (tu: decyzji dekretowej z 27 października 2011 r.). Nie może być ona zatem dokonywana przez pryzmat późniejszej zmiany prawa, zmiany jego interpretacji, czy też okoliczności faktycznych lub dowodów zaistniałych lub ujawnionych już po wydaniu decyzji. Oznacza to, że organ nadzoru - co do zasady - powinien opierać się na faktach ustalonych w kontrolowanym postępowaniu i zgromadzonych w nim dowodach. Prowadzenie postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego stanowi sytuację wyjątkową i może dotyczyć jedynie weryfikacji kluczowych faktów, istotnych w aspekcie ziszczenia się przesłanek nieważności. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 kpa nie jest bowiem ponowne zebranie i ocena materiału dowodowego sprawy w sposób właściwy dla postępowania zwyczajnego. W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła nieważność decyzji dekretowej na podstawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując na rażące naruszenie prawa, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279; dalej: dekret warszawski). W ocenie Komisji organ reprywatyzacyjny nie dołożył należytej staranności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, opierając się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez osoby zainteresowane i zaniechał czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wolno więc wykładać w sposób rozszerzający. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Nie chodzi tu więc o spór o wykładnię prawa, lecz o niewątpliwe działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści aktu z treścią normy prawnej prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej, jawnej sprzeczności. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć naruszenia przepisów proceduralnych, "(...) zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy." (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19). W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17, trafnie przyjęto, że co do zasady w odniesieniu do postępowania administracyjnego rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z porządku prawnego z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować jedynie w okolicznościach bezspornych, oczywistych i niewątpliwych. Wyklucza to zatem możliwość stwierdzenia tego rodzaju wady kwalifikowanej decyzji na podstawie okoliczności ocennych, niepewnych, wątpliwych, czy hipotetycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego i naruszenie tego właśnie przepisu - w ocenie Komisji – skutkowało wadliwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego przez organ reprywatyzacyjny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Podmiot występujący z wnioskiem dekretowym powinien wykazać stosownymi dokumentami, że przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości gruntowej, której dotyczy wniosek, a gdy jest on następcą prawnym dotychczasowego właściciela, winien także wykazać to następstwo przez przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Co istotne, okoliczności te oceniane są w postępowaniu dekretowym na datę procedowania wniosku i z uwzględnieniem dokumentacji dostępnej organowi reprywatyzacyjnemu na ten dzień. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek dekretowy W. K. został złożony w terminie, co nie było kwestią sporną (objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło 11 kwietnia 1949 r., zatem termin na złożenie wniosku upłynął 11 października 1949 r., wniosek złożono 20 maja 1949 r.). Wniosek ten został opłacony. Załączono do niego następujące dokumenty: 1) akt notarialny kupna - sprzedaży z 15 września 1945 r., Nr repertorium [...] (dalej: akt notarialny z 15 września 1945 r.), z którego wynika, że A. z M. – O. wykazała, że jest jedyną spadkobierczynią po zmarłych: J. N., M. K. i A. M. oraz, że "(...) prawa jej do spadku po M. K. i J. N. (...) do terenów (...) pod nazwą "[...]" (N rejestru hipotecznego [...]) w stanie, położeniu, przestrzeni i granicach, jak place te w spadku po M. K. i J. N. A. O. posiada i posiadać ma prawo, ze wszystkim co się na tych placach znajduje i stanowi nieruchomość z prawa, natury i przeznaczenia, bez żadnego wyłączenia - aktem niniejszym sprzedaje współstawającemu W. K. na zupełną i wyłączoną jego własność (...)" (§ 2 aktu notarialnego); dokument ten stanowił zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość gruntowa przed wejściem w życie dekretu warszawskiego stanowiła własność W. K.; 2) zaświadczenie Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w Warszawie z 31 sierpnia 1948 r., nr [...], potwierdzające, że 8 marca 1947 r. do działu II księgi wieczystej wpłynął wniosek W. K. z wypisem ww. aktu notarialnego o przepisanie na jego imię prawa własności ww. nieruchomości. Sąd I instancji odnotował też, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Zarządu Miejskiego Miasta Warszawy z 25 kwietnia 1947 r. potwierdzające, że nieruchomość przy ul. [...] nr [...] [...] place nr [...], [...], [...], [...] i [...], według przedstawionego świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z 10 marca 1947 r. nr [...] stanowi własność W. K. Powyższe okoliczności nie są w sprawie sporne, podobnie jak niekwestionowane jest, że organ reprywatyzacyjny w dacie orzekania dysponował wymienioną wyżej dokumentacją i na jej podstawie wydał decyzję dekretową, na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następczyni prawnej W. K. – B. Z. i R. J., który nabył prawa do udziału w prawach i roszczeniach do części gruntów dawnej "[...]". Natomiast skarżące kasacyjnie Miasto podnosi, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej ujawnione zostało prawomocne postanowienie spadkowe Sądu Grodzkiego w Warszawie z "7 marca 1949 r., sygn. akt I Sp 403/47", w konsekwencji czego ujawniła się rozbieżności pomiędzy następstwem prawnym po dawnych właścicielach nieruchomości wynikającym z aktu notarialnego z 15 września 1945 r., a następstwem prawnym ustalonym w ww. postanowieniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przy ustalaniu następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej objętej wnioskiem dekretowym wiążące było postanowienie Sądu Grodzkiego i określony w nim sposób spadkobrania, co w konsekwencji oznacza, że A. O. nie była spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości, wobec czego nie mogła skutecznie przenieść jakichkolwiek praw do tej nieruchomości na rzecz W. K., a ten nie mógł skutecznie złożyć wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Także Komisja kwestionuje prawidłowość decyzji reprywatyzacyjnej przez podważanie skuteczności nabycia prawa własności nieruchomości przez W. K., wobec ujawnienia dowodów na istnienie innej osoby uprawnionej do złożenia wniosku dekretowego (A. M.). Skarżąca kasacyjnie zarzuty w tym zakresie wywodzi z postanowienia spadkowego z "7 marca 1949 r.", wydanego w sprawie I Sp. 403/47 - po M. K. oraz z faktu prowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej J. N. (sygn. akt VII Sp 237/48), na którego zakończenie stosownym orzeczeniem brak jest dowodu w aktach sprawy. Komisja utrzymuje, że Prezydent Miasta poprzez nieuwzględnienie ww. okoliczności pominął A. M., jako stronę postępowania w sprawie reprywatyzacyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowo ukształtował stosunek prawny użytkowania wieczystego w odniesieniu do części objętej nim nieruchomości (obecna działka nr [...]). Skarżąca kasacyjnie uznała, że w następstwie powyższego doszło do rażącego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej. Zdaniem Komisji Prezydent Miasta nie miał podstaw do wydania tej decyzji w sytuacji, gdy istniały inne (poza aktem notarialnym z 15 września 1945 r.) dokumenty poświadczające przysługiwanie praw rzeczowych do objętej postępowaniem reprywatyzacyjnym części "[...]" także A. M., a nie jedynie W. K. Stanowisko prezentowane przez skarżących kasacyjnie nie jest zasadne. Odnośnie do argumentu dotyczącego pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Sądu Grodzkiego wydanego w sprawie o sygn. I Sp. 403/47 należy zauważyć, że po pierwsze - wbrew sugestiom Komisji zawartym w zaskarżonej decyzji oraz w skardze kasacyjnej - Prezydent Miasta nie dysponował tego rodzaju dokumentem w dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, na co wskazano w skardze kasacyjnej Miasta i co znajduje potwierdzenie w piśmie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy z 11 października 2017 r., nr BM-WO.680.73.2017.RWO, a także w aktach postępowania prowadzonego przez organ dekretowy. Po drugie, powoływanie się na ten dokument jest wątpliwe z uwagi na wskazane już wcześniej nieścisłości związane z tym, że w aktach administracyjnych Komisji znajdują się fotokopie dwóch postanowień w przedmiocie stwierdzenia praw spadkowych po M. K., opatrzonych wprawdzie tą samą sygnaturą akt sprawy, lecz różnymi datami (3 marca 1949 r. i 7 czerwca 1949 r. – brak jest natomiast dokumentu z datą 7 marca 1949 r.), wydanych przez różne składy orzekające, przy czym fotokopia postanowienia z tą pierwszą datą jest niekompletna, ponieważ brakuje rozstrzygnięcia sądu. Po trzecie, nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie Miasta, jakoby "w świetle prawomocnego postanowienia spadkowego Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 07 marca 1949 r., sygn. akt I Sp 403/47 – A. O. nie była spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości", skoro postępowanie spadkowe w sprawie o sygn. I Sp. 403/47 dotyczyło potwierdzenia praw spadkowych tylko po M. K., a nie także po J. N. Na tej podstawie nie można zatem twierdzić, że A. O. nie była spadkobierczynią J. N. Po czwarte, nawet przy założeniu istnienia prawomocnego postanowienia spadkowego z 1949 r., potwierdzającego prawa do spadku po M. K. z którego wynikałoby, że A. O. nie zalicza się do grona spadkobierców po tej osobie, orzeczenie to nie pozbawiałoby skuteczności pozostającego w obrocie prawnym aktu notarialnego z 15 września 1945 r. W szczególności zaś - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej Miasta - nie można przyjąć, że w takiej sytuacji "wiążące było" postanowienie spadkowe. Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może stanowić okoliczność ujawnienia istotnych dla sprawy dowodów, istniejących wprawdzie w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi orzekającemu. Tym bardziej, gdy te nowe dowody nie powodują automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego, czy skutecznego poważenia wartości dowodowej innego dokumentu, na podstawie którego wydano decyzję. Rozstrzygnięcie rozbieżności co do następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej oraz kwestii skuteczności przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na rzecz W. K. leży poza kognicją organów administracji oraz sądów administracyjnych. Właściwym do wyjaśnienia tych kwestii jest sąd powszechny w ramach postępowania cywilnego. Wprawdzie Sąd I instancji odniósł się do - obowiązujących w dacie sporządzania aktu notarialnego z 15 września 1945 r. - przepisów Kodeksu Napoleona i regulacji Prawa hipotecznego, jednak analizę i ocenę mocy wiążącej aktu notarialnego w takim kontekście uznać należy jedynie jako odwołanie się przez WSA do argumentacji przedstawionej w decyzji Komisji. Rozważania przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, wobec przedmiotu sprawy (stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej), a przede wszystkim wobec zakresu właściwości sądów administracyjnych, były w istocie zbędne. Nieuzasadnione jest kwestionowanie przez Komisję skuteczności nabycia prawa własności nieruchomości przez W. K. od A. O. w części, w jakiej prawo to przysługiwało J. N., przez powołanie się jedynie na fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. N., w sytuacji gdy brak jest dowodu na zakończenie tego postępowania. Okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie może też stanowić "brak zatwierdzenia przez zwierzchność hipoteczną" wniosku W. K. z 1947 r. o ujawnienie jego praw do nieruchomości nabytych na mocy aktu notarialnego z 15 września1945 r. (zarzut II.2. pkt e, str. 7 skargi kasacyjnej Komisji). Należy bowiem mieć na uwadze, że z chwilą wejścia w życie dekretu warszawskiego (21 listopada 1945 r.) wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Oznacza to, że w dacie wniesienia wniosku o wpis praw do księgi wieczystej W. K. nie był już właścicielem nieruchomości objętej tym wnioskiem, zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku i takie właśnie motywy leżały u podstaw postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 21 listopada 1950 r. o odmowie wpisu. W świetle powyższego należy uznać, że wydając decyzję reprywatyzacyjną Prezydent Miasta prawidłowo przyjął, że w odniesieniu do wniosku W. K. zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Wbrew stanowisku Komisji, bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ reprywatyzacyjny pozostaje brak rozpatrzenia wniosku dekretowego z 16 listopada 1949 r., wniesionego w imieniu małoletniej A. M. przez jej ojca - adwokata J. M. oraz podnoszone wielokrotnie w zarzutach skargi kasacyjnej pominięcie jej praw, jako spadkobierczyni przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Ponownie należy zaznaczyć, że organ administracji orzekał na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował w dacie wydania decyzji dekretowej. Wobec tego tylko ujawnienie oczywistej, niewątpliwej sprzeczności przyjętego rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem mogłoby świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Wprawdzie w toku postępowania reprywatyzacyjnego Prezydent Miasta powziął wątpliwość w kwestii wyłączności następstwa prawnego A. O. po pierwotnych właścicielach nieruchomości warszawskiej (tj. po jej ciotce – J. N. oraz wuju – M. K.), a w konsekwencji co do zakresu praw spadkowych sprzedanych następnie W. K. W związku z tymi wątpliwościami organ reprywatyzacyjny przeprowadził jednak postępowanie wyjaśniające - m.in. wezwano następczynię prawną W. K. do przedłożenia dokumentacji poświadczającej następstwo prawne po J. N. i M. K. Prezydent Miasta zwracał się również o udzielenie informacji w tym zakresie do odpowiednich instytucji i prowadził poszukiwania w archiwach. Ostatecznie dokumenty te nie zostały organowi przedstawione, a ich istnienie domniemywać należy dopiero z powołanego już pisma Biura Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy z 11 października 2017 r. oraz z kopii dokumentacji dołączonej do akt postępowania prowadzonego przez Komisję. Przy czym – na co zwrócono już uwagę - w aktach Komisji znajdują się fotokopie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłym M. K. z dwóch różnych dat oraz każde z innym składem orzekającym, ze wskazaniem, że postępowanie prowadzono z wniosku A. O., nie zaś A. O. i A. M.– jak przyjęła Komisja. Brak jest natomiast wskazywanego przez Komisję oraz przez skarżące kasacyjnie Miasto postanowienia z "7 marca 1949 r.", I Sp. 403/ 47 "z wniosku A. O. i A. M.". Również podnoszony przez Komisję brak zobowiązania wnioskodawczyni dekretowej – A. M. przez Prezydenta Miasta do przedłożenia takiej dokumentacji, czy zaniechanie podjęcia przez organ zawieszonego postępowania, uznać należy za uchybienia procesowe, które nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Jak już bowiem wyjaśniono, podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia mógłby być jedynie brak jakichkolwiek działań organu administracji w celu zbadania ww. kwestii, nie zaś brak oczekiwanych rezultatów podjętych działań. W odniesieniu do zarzutów Komisji dotyczących pominięcia udziału w postępowaniu dekretowym A. M. - jako następczyni prawnej przeddekretowych właścicieli nieruchomości warszawskiej - stwierdzić należy, że również tego rodzaju okoliczność nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Nie doszło przy tym do dokonania przez WSA nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w tym zakresie. Wbrew twierdzeniu Komisji, jakoby Sąd I instancji zanegował, że "(...) do grona podmiotów uprawnionych z art. 7 ust. 1 Dekretu należą również spadkobiercy właścicieli...", z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by WSA wyraził taki pogląd. Na przyjęcie takiego stanowiska nie może natomiast wskazywać zakwestionowanie przez ten Sąd zaskarżonej decyzji Komisji, stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, wydanej na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy (przy jednoczesnym braku na datę orzekania kontrdowodów wobec zgromadzonych dokumentów) i ewentualne w tym kontekście pominięcie praw spadkowych - domniemanej jedynie na tym etapie postępowania - następczyni prawnej pierwotnych właścicieli nieruchomości. W kontekście zarzutów dotyczących pozbawienia strony czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego zauważyć należy, że ani A. M., ani jej pełnomocnik, oprócz złożenia wniosku dekretowego ze wskazaniem: "Dokumenty stwierdzające prawa spadkowe A. M. dołączę po zakończeniu sprawy w sądzie.", nie przejawiali w sprawie żadnej aktywności. Oczywiście nie powoduje to wyłączenia tej osoby z kręgu stron postępowania, jednak ewentualne naruszenie jej uprawnień procesowych nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu dekretowym może być rozpatrywane jedynie w aspekcie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Prawo do podnoszenia zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przysługuje jednak tylko stronie, która twierdzi, że jej uprawnienia proceduralne zostały naruszone. Na gruncie rozpatrywanej sprawy ani A. M., ani jej ewentualni następcy prawni, takich zarzutów nie podnosili. Natomiast Komisja nie jest podmiotem, który może skutecznie podnosić tego rodzaju naruszenie w sprawie, co czyni analizowane zarzuty bezzasadnymi. Reasumując w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z przyczyn wskazanych przez Komisję w zaskarżonej decyzji. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję. Nieskuteczne są zarzuty kasacyjne Miasta dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (pusa). Zgodnie z art. 1 § 1 pusa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie do treści § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przywołany art. 1 pusa ma charakter normy ustrojowej, regulującej zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zatem Sąd I instancji mógłby go naruszyć tylko wówczas, gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, wykroczył poza właściwość sądu, bądź zastosował środek nieznany ustawie lub inne kryterium oceny działania organu administracji niż kryterium legalności. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły, zaś w skardze kasacyjnej Miasto zarzuciło de facto niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa zaś jego kompetencji do ich podejmowania. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 pusa, gdyż przepis ten wskazuje, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast na czym miałoby polegać naruszenie tego unormowania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej i rozpoznając sprawę jedynie pod kątem podniesionych w niej zarzutów, nie oceniał legitymacji skarżącego R. J. do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej decyzją reprywatyzacyjną z 27 października 2011 r., w kontekście wykładni art. 28 kpa w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił obie skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego R. J. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.