I OSK 806/24

Dnia 16 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 992/23 w sprawie ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 września 2023 r. nr SKO.4140.46.23 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz J. I. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 992/23, po rozpoznaniu skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 6 września 2023 r. nr SKO.4140.46.23 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z 10 lipca 2023 r., znak: MGOPS.5026.512.2023; 2. Zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm., dalej jako u.p.s.), przez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwości finansowe pomocy społecznej nie mogą stanowić wyłącznej przesłanki odmowy skierowania do domu pomocy społecznej wskazanego przez osobę kierowaną innego niż dom pomocy społecznej położny jak najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przez "okoliczności sprawy", w o których mowa w tym przepisie można rozumieć spełnienie standardów usług domu pomocy społecznej określone w art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w toku postępowania, którego przedmiotem jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej organy administracji są uprawnione do dokonywania oceny, czy legalnie funkcjonujący dom pomocy społecznej odpowiedni ze względu na typ oraz położony najbliżej miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej spełnia standardy, o których mowa w powołanych przepisach u.p.s., d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 54a ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te mają zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki ich zastosowania, gdyż zarówno skarżący, jak i jego żona kwalifikują się do umieszczenia w domu pomocy społecznej o tym samym typie, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 54 ust. 2 i art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r.,, poz. 775 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a., podczas gdy w sprawie zostały ustalone wszystkie niezbędne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. I. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych i - w ocenie składu orzekającego - nie były trafne. Przechodząc do oceny tych zarzutów, wskazać należy, że kwestią bezsporną w sprawie pozostaje ustalenie Sądu Wojewódzkiego, iż J. I. z uwagi na swój wiek, niepełnosprawność, jak również schorzenia, które uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie w życiu codziennym, spełnia ustawowe przesłanki do objęcia formą pomocy w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Sporną natomiast pozostaje kwestia zasadności negatywnego rozpatrzenia żądania skarżącego, który występując 4 stycznia 2023 r. z wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej, wskazywał konkretną placówkę opiekuńczą - Dom Pomocy Społecznej w S. (powiat Sandomierski), prowadzony przez [...]. Dom ten, zdaniem skarżącego jako jedyny jest w stanie w pełni zapewnić należytą opiekę z uwagi na wyznawaną przez stronę wiarę Świadków Jehowy oraz pogarszający się stan zdrowia, który wymaga odpowiednich usług opiekuńczo – rehabilitacyjnych. Odmawiając umieszczenia skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w S., procedujące w sprawie organy obu instancji argumentowały, iż ograniczone możliwości finansowe organu pomocowego, jak i znaczna różnica pomiędzy kosztem miesięcznego utrzymania w oferowanym stronie Domu Pomocy Społecznej w Z. (zlokalizowanym jak najbliżej dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego), a kosztem utrzymania we wnioskowanym przez stronę Domu Pomocy Społecznej w S., które to okoliczności pozostają istotne zarówno z uwagi na ustawowo określone zasady odpłatności w domu pomocy społecznej, uzyskiwane przez stronę dochody, jak i z uwagi na równoległe prowadzone postępowanie w sprawie umieszczenia w w/w placówce żony skarżącego – G. I., uniemożliwiają pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącego. Powyższą ocenę zakwestionował jednak Sąd I instancji uznając że wydane w tej sprawie decyzje odmowne podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 i art. 55 ust. 1-2 u.p.s. WSA uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika czy oferowany skarżącemu Dom Pomocy Społecznej w Z. spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki i zapewnia stronie realizację jej potrzeb, w tym religijnych, jak i opiekuńczo-rehabilitacyjnych. Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu wskazać należy, że stosownie do art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Równocześnie po myśli art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających (ust. 1). Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (ust. 2). Unormowanie zawarte w art. 55 ust. 2 u.p.s. odnosi się do wszystkich domów pomocy społecznej i posiada charakter uniwersalny. W sprawie o skierowanie osoby do domu pomocy społecznej organ jest uprawniony do oceny przesłanek z art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. indywidualnych potrzeb osoby kierowanej w relacji do zakresu, poziomu i sposobu świadczonych usług (bytowych, opiekuńczych, wspomagających). To na tym etapie organ decyduje bowiem o wyborze konkretnej placówki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie akcentowano, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest brać pod uwagę okoliczności takie jak zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej, z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Organ nie powinien tym samym ograniczać się jedynie do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu i zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać również indywidualne potrzeby osoby kierowanej. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni godność i poczucie bezpieczeństwa tej osoby (zob. m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2020 r.; sygn. akt II SA/Bk 83/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2019 r.; sygn. akt IV SA/Wr 484/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2019 r.; sygn. akt II SA/Łd 401/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).). O skierowaniu do określonego domu pomocy społecznej, powinny zatem decydować okoliczności sprawy, które podlegają ustaleniu zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie może budzić wątpliwości, że rozpoznanie wniosku wymaga uwzględnienia słusznego interesu strony, o ile nie koliduje to wyraźnie z ważnym interesem publicznym. Wynika to zarówno z ogólnej zasady określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organ powinien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz z zasad udzielania pomocy społecznej, w tym określonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w świetle których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także powinny uwzględniać możliwości pomocy społecznej. Rozpoznanie wniosku strony o skierowanie do konkretnego domu pomocy społecznej stosownie do wskazanych uregulowań prawnych wymagało więc poddania ocenie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla prawidłowego jego załatwienia, a więc okoliczności występujących po stronie skarżącego przy jednoczesnym uwzględnieniu ważnego interesu publicznego, który w tym przypadku zasadniczo dotyczy możliwości finansowych gminy kierującej. Organ rozpoznając sprawę powinien zatem dokonać wyczerpujących ustaleń, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni stronie, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa. Dokonując wyboru domu pomocy społecznej organ miał obowiązek rozważyć, w odniesieniu do wszystkich wskazywanych przez skarżącego okoliczności, czy zgłaszane przez niego potrzeby, w tym te związane z wyznawaną wiarą, mogą być realizowane w oferowanej placówce. Każdy ma prawo do skierowania do takiego domu pomocy społecznej, w którym będzie miał swobodę realizacji praktyk religijnych. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja posiada zatem istotne znaczenie i powinna być brana pod uwagę, zwłaszcza gdy uwzględni się stan zdrowia skarżącego. W literaturze wskazuje się, że dla pensjonariuszy placówki te są domami, a personel i współmieszkańcy niejednokrotnie zastępują rodzinę. Wielu mieszkańców, zwłaszcza domów przeznaczonych dla osób starszych, ma trudności w odnalezieniu się w nowych warunkach i przystosowaniu do nich. Tylko dla niektórych pobyt w placówce jest świadomie wybranym sposobem na dalsze życie. Dlatego oprócz usług zaspokajających podstawowe potrzeby bytowe świadczonych przez domy ważne są również więzi międzyludzkie, gesty sympatii, przyjaźni i otwartości, których nie da się wyznaczyć przepisami prawa, a które mieszkańcowi domu dają poczucie bezpieczeństwa oraz poszanowania jego wolności, godności i intymności (I. Sierpowska I., Komentarz do art. 55 ustawy o pomocy społecznej, Komentarze LEX). W tym względzie skarżący konsekwentnie wskazywał, że chce przebywać z osobami wyznającymi tę samą wiarę, mającymi takie same poglądy. Zwracał uwagę, że jako osoba starsza obawia się odrzucenia, dyskryminacji i niechęci ze strony innych mieszkańców DPS w Z. Sąd I instancji słusznie zauważył, że w tym względzie organy odwołały się do regulacji, wydanego w oparciu o zawarte w art. 57 ust. 8 u.p.s. upoważnienie ustawowe, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 734) i przyjęły a priori, że skoro powołane rozporządzenie określa sposób funkcjonowania, jak i zakres świadczonych usług obowiązujące dla wszystkich domów społecznych (z uwzględnieniem specyfiki typów tych placówek), to oferowany skarżącemu Dom Pomocy Społecznej w Z., będzie dla strony odpowiednią placówką, gwarantującą realizację wszelkich jej potrzeb, w tym także szeroko rozumianych potrzeb religijnych (§ 5 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 6 pkt 2 lit. j rozporządzenia). W istocie zatem zamiast szczegółowej i dogłębnej analizy okoliczności sprawy, w tym indywidualnych potrzeb skarżącego, wydane w sprawie decyzje w sposób automatyczny odwołały się do ogólnych zapisów rozporządzenia regulujących podstawowe standardy dotyczące wszystkich domów pomocy społecznej, bez jakiejkolwiek weryfikacji czy w ich w ramach realizowane będą te potrzeby. Organy administracji powołane do udzielania realnej pomocy osobom dotkniętym nieszczęściem chorób, starości czy niedostatku materialnego nie mogą zwolnić się z ustawowego obowiązku wyważenia wszystkich argumentów, jakie podniesione zostały w sprawie i dążyć do takiego ukształtowania prawa wnioskodawcy, które maksymalnie zabezpieczy jego interesy. W kontrolowanym postępowaniu organy zaniechały jednak dokładnych ustaleń, czy skarżący mógłby praktykować wyznawaną przez siebie wiarę, zgodnie z jej zasadami, czy to poza siedzibą placówki, czy też na terenie oferowanego stronie Domu Pomocy Społecznej, w osobnym pomieszczeniu przeznaczonym na miejsce kultu religijnego, w przypadku, gdy strona z jakichkolwiek przyczyn nie mogłaby uczestniczyć w nabożeństwach poza placówką opiekuńczą. W swoich rozważaniach pominęły również podnoszone przez stronę kwestie związane z więziami międzyludzkimi, potrzebą kontaktu z osobami wyznającymi tę samą wiarę i o zbliżonych poglądach. Równie pobieżnie organy potraktowały kwestię możliwości realizacji przez oferowany Dom Pomocy Społecznej w Z. warunków pobytu odpowiednich do stanu zdrowia skarżącego i jego małżonki. W tym względzie Sąd I instancji słusznie wskazał, że z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o skierowanie do DPS w S. wystąpiła jednocześnie małżonka skarżącego, w sprawie zastosowanie znajdował art. 54 a ust. 1 i 2 u.p.s. stwarzający możliwość skierowania małżonków do tego samego domu pomocy społecznej, stąd powyższe ustalenia winny zostać dokonane przez pryzmat potrzeb skarżącego i potrzeb jego żony, jako osoby wymagającej bardziej specjalistycznych usług. Takich rozważań w podjętych w tej sprawie decyzjach zabrakło. Organy także i w tym przypadku odwołały się jedynie do zapisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r., bez rozważenia po pierwsze, czy zgłaszane w tym zakresie potrzeby skarżącego i jego małżonki znajdują obiektywne uzasadnienie w art. 55 ust. 2 u.p.s., a jeżeli tak to czy rzeczywiście możliwa jest ich realizacja przez DPS w Z. Mając powyższe na uwadze należało zgodzić się z Sądem I instancji, że organy nie sprostały konieczności wszechstronnej analizy i oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i obowiązkowi rozważenia całości argumentów, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 i art. 55 ust. 1-2 u.p.s. Podniesione w tym względzie zarzuty należało więc uznać za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.