I OSK 792/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1935/20 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2020 r. nr DO.1.7614.720.2019.MM w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: organ) z 2 czerwca 2020 r., nr DO.1.7614.720.2019.MM, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, wyrokiem z 19 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1935/20, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: – art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że Skarb Państwa nabył własność nieruchomości skarżącej w sytuacji niewystąpienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w ww. przepisie; – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., zwanej dalej: PrUSA) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: KPA), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego błędnie przyjęto, że działka nr [...] była pod drogę publiczną i znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego w dacie 31 grudnia 1998 r. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie z 3 października 2022 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z 14 lipca 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2024 r., I OSK 2652/20). Modelowo zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji mogą być na gruncie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzutami skutecznymi jedynie wówczas, gdy zostaną jednocześnie powiązane z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., I FSK 109/05). Ponadto należy stwierdzić, że w świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka norma prawa ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w części im nie odpowiada. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, kasator nie rekonstruuje bowiem wynikającej z nich normy prawnej, a przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód w luźny sposób odwołuje się do kwestii proceduralnych. Nie wyjaśnia również, który przepis czy przepisy z art. 77 k.p.a., obejmującego cztery różne treści normatywne (§ 1-4), zostały naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto zarzuty dotyczące prawa materialnego oraz uchybień proceduralnych nie zostały odniesione do regulacji właściwych dla postępowania sądowoadministracyjnego. Wprawdzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zostały powiązane z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), niemniej wskazać należy, że przepis ten ma charakter ustrojowy i stanowi o kompetencji sądów administracyjnych oraz normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Do naruszenia wskazanego przepisu mogłoby dojść tylko wtedy, gdyby sąd zaniechał kontroli aktu, stanowiącego przedmiot skargi, zastosowałby inne dyrektywy kontroli niż zgodność z prawem lub gdyby przekroczył zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, orzekając w sprawie niepodlegającej jego kognicji czy stosując środki nieznane ustawie. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez Sąd meriti kontroli zaskarżonej decyzji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w ww. zakresie. Sama negatywna ocena działań Sądu nie podważa kompetencji do ich podejmowania. Nadto, w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał weryfikacji wskazanej decyzji pod kątem legalności i nie zastosował środków prawnych nieznanych ustawie. Zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne powinny być zatem potraktowane jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Rozwoju z 2 czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 6 marca 2019 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0357 ha, zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]), znajdującej się w ciągu drogi nr [...] relacji "[...]", dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Jak wskazał Sąd I instancji, istota sporu sprowadzała się do oceny, czy 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną i czy znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Pozostałe okoliczności sprawy były bezsporne. Zgodnie bowiem z uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. nr 3, poz. 16) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych i na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (nr 160, poz. 1071) z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą krajową pozostała. Ponadto 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność osób fizycznych (współwłasność W.H., N.H. oraz R.H.), a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty mapowe dowodzą, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością potwierdza oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że przedmiotowa działka nie stanowiła drogi publicznej i nie była objęta publicznoprawnym władaniem. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera jednak definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.; dalej jako: "ustawa o drogach publicznych"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających) pojęcie drogi lub pasa drogowego (oba pojęcia zostały zdefiniowane analogicznie) obejmowało wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Nietrafne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że skarpa rowu przydrożnego oraz zieleń przydrożna porośnięta drzewami nie mogły zostać zakwalifikowane jako element pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten definiuje drogę oraz pas drogowy szeroko, obejmując nie tylko samą jezdnię, lecz również wydzielony pas terenu przeznaczony do prowadzenia i zabezpieczenia ruchu drogowego wraz z urządzeniami technicznymi oraz zielenią przydrożną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że rów przydrożny pełni funkcję urządzenia odwadniającego drogę, służącego odprowadzaniu wód opadowych z korpusu drogi oraz zabezpieczeniu drogi przed zalewaniem wodami spływającymi z terenów przyległych. Skarpa rowu stanowi integralny element konstrukcyjny tego urządzenia. Tego rodzaju infrastruktura pozostaje funkcjonalnie i technicznie związana z drogą publiczną, a grunt zajęty pod rów i skarpę jest zajęty pod pas drogowy niezależnie od tego, że nie znajduje się na nim jezdnia przeznaczona bezpośrednio do ruchu pojazdów. Należy nadmienić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ścisły związek funkcjonalny rowu przydrożnego z drogą publiczną. W wyroku z 22 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1377/21, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rów przydrożny stanowi nieodłączną część drogi, co oznacza, iż powinien być traktowany identycznie jak droga. Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na tle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu późniejszym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), jednakże pogląd ten zachowuje aktualność także na gruncie wcześniejszego stanu prawnego. Zmiana redakcji przepisu nie zmieniła bowiem istoty pasa drogowego jako przestrzeni obejmującej urządzenia techniczne służące funkcjonowaniu drogi publicznej, do których niewątpliwie należą rowy odwadniające wraz ze skarpami. Prawidłowość takiego stanowiska dodatkowo potwierdzają regulacje zawarte w rozdziale 1 działu IV rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w których rowy przydrożne zostały zaliczone do urządzeń odwadniających drogę, stanowiących element techniczny drogi oraz wyposażenia pasa drogowego. Pomimo, że rozporządzenie to nie obowiązywało jeszcze w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających, to jego postanowienia odzwierciedlają utrwalone rozumienie funkcji technicznej rowów przydrożnych jako elementów infrastruktury drogowej funkcjonalnie związanych z drogą publiczną. W rozporządzeniu uszczegółowiono natomiast rozwiązania techniczne i organizacyjne wcześniej wynikające już z samej istoty urządzeń służących odwodnieniu drogi. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dokumenty mapowe, których treść nie została zanegowana przez skarżącą kasacyjnie, pozwalały na ustalenie, że sporna nieruchomość stanowiła część pasa drogowego, obejmując skarpę rowu przydrożnego oraz zieleń przydrożną porośniętą drzewami, a tym samym została zajęta pod drogę publiczną. Za niezasadne należało również uznać twierdzenia skarżącej kasacyjnie kwestionujące spełnienie przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu podmiotu publicznego w rozumieniu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla spełnienia tej przesłanki istotne jest jedynie to, aby jednostka publiczna wykonywała faktyczne czynności wobec nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem drogi, zapewnieniem jej prawidłowego funkcjonowania oraz bezpieczeństwa ruchu, nie zaś aby posiadała nieruchomość w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W realiach niniejszej sprawy charakter wykonywanego władztwa determinowany był funkcją spornej części pasa drogowego. Oczywistym jest bowiem, że zakres czynności wykonywanych wobec urządzeń technicznych w postaci rowu przydrożnego różni się od czynności podejmowanych chociażby bezpośrednio wobec jezdni. Nie sposób w związku z tym oczekiwać, aby w odniesieniu do rowu przydrożnego wykonywano czynności takie jak odśnieżanie czy naprawa nawierzchni. Charakter tego urządzenia uzasadnia natomiast podejmowanie działań polegających na utrzymaniu drożności rowu, umacnianiu skarp, koszeniu oraz pielęgnacji zieleni przydrożnej. W tym kontekście nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji GDDKiA Oddziału w [...] z 17 maja 2018 r. nie mogło stanowić dowodu potwierdzającego wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, z oświadczenia tego wynikało, że na przedmiotowej działce 31 grudnia 1998 r. znajdowała się skarpa rowu przydrożnego oraz zieleń porośnięta drzewami, natomiast zarządca drogi wykonywał czynności polegające na umacnianiu skarpy, udrażnianiu rowu, koszeniu i bieżącym sprzątaniu, a także przycinaniu i pielęgnowaniu drzew. Niewątpliwie są to czynności odpowiadające charakterowi spornej części pasa drogowego oraz funkcji, jaką pełnił rów przydrożny jako urządzenie odwadniające drogę. Są to ponadto czynności wchodzące w zakres działań zdefiniowanych w art. 4 pkt 8-11 (budowa, modernizacja, utrzymanie drogi) ustawy o drogach publicznych, do czego zgodnie z oświadczeniem zarządca drogi był uprawniony statutowo. Choć taka forma oświadczenia strony, jak oświadczenie złożone przez zarządcę drogi pod rygorem odpowiedzialności karnej w trybie art. 75 § 2 k.p.a., nie jest szczególnym środkiem dowodowym, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne w nim stwierdzone mogłyby być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd. dopiero wówczas, jeżeli treść tego oświadczenia budziłaby wątpliwości. Oświadczenie składane w postępowaniu administracyjnym korzysta bowiem z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Innymi słowy, organ może poprzestać na odebraniu oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2742/12). Nie ma zatem podstaw, aby zakwestionować oświadczenie z 17 maja 2018 r. jako dowód tylko z uwagi na brak szczegółowej dokumentacji potwierdzającej wykonywanie poszczególnych prac związanych z utrzymaniem pasa drogowego przez zarządcę drogi. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem ustaleń są okoliczności sprzed blisko 27 lat. Brak zachowania szczegółowej dokumentacji eksploatacyjnej dotyczącej bieżącego utrzymania pasa drogowego z końca lat dziewięćdziesiątych nie może automatycznie prowadzić do wniosku, iż czynności takie nie były wykonywane. Oczekiwanie przedstawienia dokumentacji technicznej dotyczącej bieżącego utrzymania rowu przydrożnego po upływie niemal trzech dekad nie uwzględnia bowiem zasad przechowywania dokumentacji, zwłaszcza odnoszącej się do rutynowych czynności eksploatacyjnych urządzenia technicznego o charakterze pomocniczym wobec jezdni. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych konkretnych okoliczności ani dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć fakt podejmowania opisanych działań przez zarządcę drogi. Wprawdzie strona wnosiła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, tj. poprzednich właścicieli nieruchomości, jednak – jak wynikało z twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji – osoby te miały podejmować jedynie czynności porządkowe i eksploatacyjne. Okoliczności te nie podważają jednak sprawowania przez zarządcę drogi władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. Trafnie bowiem Sąd I instancji odwołał się do domniemania, zgodnie z którym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który nie został zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający wykonywanie czynności związanych z zarządem drogą, należy przyjąć, że zarządca drogi wykonywał nad nim władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 26 marca 2025 r., I OSK 417/22). Domniemanie to nie zostało przez stronę skutecznie obalone, gdyż nie wykazano, aby w dacie relewantnej dla rozstrzygnięcia sprawy właściciel nieruchomości wyłączył możliwość wykonywania przez zarządcę drogi czynności związanych z utrzymaniem rowu i pasa drogowego. Nawet wykonywanie przez właściciela określonych czynności porządkowych czy eksploatacyjnych na nieruchomości nie wyłącza bowiem możliwości równoczesnego wykonywania władztwa publicznoprawnego przez zarządcę drogi, ponieważ dla spełnienia przesłanki "pozostawania we władaniu" istotne jest wykonywanie przez podmiot publiczny czynności związanych z funkcjonowaniem i utrzymaniem pasa drogowego, a nie wyłączne posiadanie nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego. Z kolei działania związane z posadowieniem konstrukcji reklamowej, podejmowane na nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie po jej nabyciu, które – jak wynika z akt sprawy – nastąpiło już po 1 stycznia 1999 r. na podstawie umowy przenoszącej własność nieruchomości Rep. A nr [...] z 25 marca 2005 r., pozostają irrelewantne dla oceny spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że w dacie zajęcia spornej nieruchomości ulica [...] była znacznie rzadziej uczęszczana niż obecnie, a tym samym potrzeba podejmowania czynności utrzymaniowych przez zarządcę drogi była ograniczona. Dla przyjęcia, że nieruchomość pozostawała we władaniu zarządcy drogi, istotne znaczenie ma bowiem sam fakt wykonywania wobec niej władztwa publicznoprawnego w zakresie odpowiadającym funkcjom pasa drogowego, nie zaś intensywność czy częstotliwość podejmowanych czynności. Sporadyczny charakter działań utrzymaniowych, wynikający z niewielkiego natężenia ruchu, nie wyłącza zatem możliwości uznania, że nieruchomość pozostawała pod zarządem drogi publicznej. Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego nie zasługiwały na aprobatę. Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji zarówno przez pryzmat zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego, jak i sposób zastosowania przez nie prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.