I OSK 790/23

Dnia 19 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2911/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. I SA/WA 2911/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Komisja) z 23 września 2021 r. nr KKU-178/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p. s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. cp.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Komisję następujących przepisów postępowania: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a"), 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. Z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (dalej jako: "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie") poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na Skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych; b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Komisję 23 września 2021 r. decyzji nr KKU-178/19, w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona; 2. art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd i instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których: a) dokonaną przez Komisję w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku Skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako: "Ustawa o gospodarce gruntami"); II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 6 ust. 1 Ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami" oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa; 3. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w z w. z art. 80 Ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 4. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "Ustawa o PP PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 I 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; 5. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji I prywatyzacji PKP (dalej jako: "Ustawa o PKP") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca. Mając na względzie powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jako Sądowi I instancji oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie. Komisja po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Łódź (Gmina) od decyzji Wojewody Łódzkiego (Wojewoda) z 4 września 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...]., uregulowanej w Kw nr [...], decyzją z 23 września 2021 r. nr KKU-178/19 uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy, opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Komisji był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą z 10 maja 1990 r." Komisja nie podzieliła stanowiska Wojewody, w świetle którego przedsiębiorstwo PKP nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, jego status był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych zatem oddanie nieruchomości do eksploatacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe oznacza, że z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie. Komisja uznała, że jedynymi dokumentami mogącymi wyłączyć fakt należenia danej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego były w świetle art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) – dalej zwanej "ustawą z 29 kwietnia 1985 r." decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Zdaniem Komisji w analizowanej sprawie nie wykazano, aby poprzednik prawny Skarżącej dysponował takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca l990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W konsekwencji w ocenie Komisji uznać należało, że sporna nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co oznacza, że podlegała ona komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Stanowisko Komisji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wniesioną przez Skarżącą. Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że zarzuty analogiczne do podniesionych przez Skarżącą w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie były już formułowane przez nią w skargach kasacyjnych rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny 18 lipca 2024 r. I OSK 387/23, 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2250/22, 12 marca 2024 r. I OSK 2200/22. Sprawy te również dotyczyły uchylenia przez Komisję decyzji Wojewody i stwierdzenia nabycia przez Gminę prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, Sąd kasacyjny za zasadne uznaje odwołanie się do stanowiska wyrażonego w tychże wyrokach. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może zatem odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien być zastosowany. Niewłaściwe zastosowanie oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego. Ocena takiego zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wyrokowania, a nie na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może wobec tego opierać się na kwestionowanym przez stronę ustaleniu określonego faktu, czy stanu faktycznego, co uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. W ramach postawionych zarzutów wskazano na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wadliwie ustalonego przez organ, w sytuacji gdy z dokumentów urzędowych zgromadzonych w toku postępowania wynikało jednoznacznie, że nieruchomość była w zarządzie oraz władaniu Skarżącej. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Podzielenie przez Sąd stanowiska organu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości, ponieważ Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł oraz brak wykazania przez Skarżącą dysponowania jakimkolwiek dokumentem ustanawiającym zarząd czy użytkowanie, nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie zasad gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej nie wykazano także wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że warunkiem uznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania za zarzut skuteczny jest wykazanie wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Podstawą zarzutu opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest wskazanie na istnienie takiego naruszenia prawa, które zdeterminowało wydanie decyzji o wadliwej treści. Postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone poprawnie i z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko Skarżącej w zakresie naruszeń tych przepisów opiera się na twierdzeniu o istnieniu dokumentów potwierdzających istnienie zarządu, dokumentów tych jednak nie wskazano. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca uzasadniła nieuwzględnieniem przepisów dotyczących powstania i funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego PKP, a następnie PKP. Przede wszystkim Sąd I instancji przepisy te miał na uwadze, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku, w którym powołano wiążące sąd administracyjny stanowiska uchwał NSA (I OPS 2/16 i I OPS 5/17). Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że granice sprawy wyznaczane są przez podjęte rozstrzygnięcia organów, w tych granicach orzekał Sąd I instancji, nie uczynił bowiem przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. To, że Skarżąca nie zgadza się z dokonaną oceną nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu. Chybiony był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu podniesiono niewyjaśnienie dlaczego Sąd przyjął, że dokonana przez organ wykładnia pojęć "zarządzać" i "należeć do" jest prawidłowa i dlaczego uznał, że zarząd nie mógł powstać na podstawie przepisów prawa, w przypadku gdy uznał, że powstanie takiego zarządu było możliwe w odniesieniu do terenowych organów administracji w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Nie ma także podstaw do uznania, że niedostatecznie wyjaśniono podstawy zajętego przez Sąd stanowiska w kwestii wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, nieruchomość podlegała komunalizacji. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dostatecznie wyjaśnia podstawy takiego stanowiska. Sąd jednoznacznie wskazał, że faktyczne zarządzanie nieruchomością nie oznacza, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Ugruntowane stanowisko orzecznicze powołane w uzasadnieniu wyroku, wsparte rozważaniami uchwał dotyczących wyłącznie faktycznego władania nieruchomościami przez PKP przeczy postawionemu zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zachodzą także podstawy do uwzględnienia zarzutów błędnego zastosowania prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości ma okoliczność "należenia" nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wynika, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Ustanowienie zarządu wymagało natomiast stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy 29 kwietnia 1985 r. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Podstawę prawną zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., który stanowi, że: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Treść przepisu wyznacza zakres ustaleń, jakie powinien przeprowadzić organ. Warunkiem komunalizacji jest zbadanie, czy na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej zaistniały przesłanki z jej art. 5 ust. 1 i nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przypomnieć należy, że wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu uchwałach (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy powoduje zatem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Stanowisko podjętych uchwał jest wiążące. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają natomiast wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., która została dokonana w uchwale I OPS 2/16. Kwestia trwania prawa zarządu po uchyleniu rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. była natomiast przedmiotem szczegółowej analizy w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17. Po pierwsze, w uchwale tej przedstawiono, dlaczego prawo zarządu nie może być utożsamiane z ograniczony prawem rzeczowym. Po drugie, wychodząc z charakterystyki prawa własności wyjaśniono, że wszelka ingerencja w to prawo skutkująca ograniczeniem, wymaga wyraźnej podstawy ustawowej. Na tej podstawie skład siedmiu sędziów wyjaśnił, że jeżeli do takiego ograniczenia (przez ustanowienie prawa zarządu) doszło z mocy samego prawa, to wyeliminowanie z porządku prawnego tej podstawy prawnej skutkuje zniesieniem tego ograniczenia. W konsekwencji, z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy prawne zarządu przedsiębiorstwa PKP przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte. Analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., przeprowadzona w uchwale wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Jak podkreślono w uchwale wydanej w sprawie prowadzonej pod sygnaturą I OPS 2/16, uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz.U. z 2014 r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu przywołanych uchwałach wyraźnie podkreślono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. W niniejszej sprawie nie podważono natomiast ustaleń organu o braku tytułu prawnego Skarżącej do komunalizowanej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Skarżąca – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.