I OSK 79/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 420/23 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 27 lutego 2023 r., nr SKO-82-118/23 w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej także: "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 420/23, oddalił skargę E. S. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej także: "organ odwoławczy") z dnia 27 lutego 2023 r., nr SKO-82-118/23, w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał między innymi, iż w przedmiotowej sprawie zadaniem organów było ustalenie, czy w przypadku skarżącej nie zachodzą "szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", o których mówi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej także:"u.ś.r."), uprawniające organ do m.in. umorzenia należności. Wedle Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że występowanie trudnej sytuacji zdrowotnej dzieci skarżącej oraz trudnej sytuacji majątkowej skarżącej w sytuacji kiedy sama skarżąca jest zdolna do pracy (brak dowodów, że wskazany przez nią uraz ręki trwale uniemożliwia zatrudnienie), nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Wskazał, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż takimi szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe - klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, składających się na "okoliczności szczególne". W konsekwencji uznał, że niezasadne byłoby przyznawanie umorzenia osobom, które co prawa znajdują się w trudnej sytuacji, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie utrzymania, kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności. Stwierdził, iż zasadnie organ odwoławczy wskazał, że choć sytuacja skarżącej i jej rodziny jest trudna, to jednak brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie ma żadnej szansy, aby sytuacja ta uległa zmianie, a tym samym, że w żadnej perspektywie czasowej nie będzie możliwa spłata ciążącego na skarżącej zobowiązania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji skarżącej i jej rodziny pozwalające na umorzenie kwoty nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania A. S. w wysokości [...],- zł, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż u skarżącej i w jej rodzinie zachodzą takowe szczególnie uzasadnione okoliczności trwale uniemożliwiające przez nią spłatę nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów, w sytuacji gdy w ocenie tej zachodzi sprzeczność, albowiem z jednej strony organy zauważają, iż sytuacja skarżącej i jej rodziny jest trudna, zaś z drugiej strony, iż sytuacja ta może ulec poprawie, przy czym nie wskazano kiedy i na jakiej podstawie, zatem twierdzenie to jest bardzo wybiegające, ogólnikowe i nie mające żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2 na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez skarżącą rozprawy; 3. o przyznanie ustanowionemu pełnomocnikowi wynagrodzenia tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, mając na uwadze stawki jak dla pełnomocników z wyboru i oświadczenie, iż koszty te nie zostały pokryte w żadnej części. Zdaniem skarżącej stan sprawy istniejący w chwili wydania zaskarżonego orzeczenia wskazuje, że nie istniały żadne przesłanki prowadzące do wniosku, iż sytuacja skarżącej może ulec poprawie. Skarżąca wielokrotnie podnosiła bowiem, iż syn A. cierpi na epilepsję, zaś u syna A. rozpoznano astmę oskrzelową, z powodu której podjął on nauczanie indywidulane. Z tego powodu oraz z powodu choroby jej samej, zdaniem skarżącej, nie może ona podjąć zatrudnienia. Wskazała, że ona i jej rodzina utrzymują się bardzo skromnie, oprócz pomocy socjalnej i alimentów nie uzyskują innych dochodów, w związku z czym ewentualna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia, nawet w ratach, może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka. Nadto, w przypadku takiej egzekucji uniemożliwi się rodzinie skarżącej funkcjonowanie na poziomie minimum egzystencji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej także: "P.p.s.a."). Skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się bowiem rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Wskazać bowiem należy, iż stosownie do treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Na pojęcie "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy a rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność i stan zdrowia mieszczą się w tym ustawowym pojęciu. Należy tu jednak dodać - jak trafnie podniósł Sąd I instancji - że umorzenie to ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca wskazanego przepisu. To wnioskodawca powinien wskazać i udokumentować okoliczności przemawiające za uwzględnieniem jego wniosku. Pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności należy bowiem interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż sama trudna sytuacja materialna rodziny, nie uzasadnia umorzenia należności. Jest to możliwe dopiero wówczas gdy sytuacja ta będzie szczególna i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Należy także zwrócić uwagę na uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, który to ogranicza zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd administracyjny. Treść skargi kasacyjnej w zasadzie nie podważa ustaleń dokonanych przez organ i Sąd I instancji, niemniej jednak zawarto w niej twierdzenie, że dokonano błędnej oceny tych okoliczności pod kątem przesłanek z art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz, że nie zgromadzono w pełni materiału dowodowego i nie wzięto pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Z powyższym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji uznał materiał dowodowy za prawidłowo i wyczerpująco zebrany oraz trafnie oceniony, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecny t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej także: "K.p.a."). W skardze kasacyjnej pomimo stawianych zarzutów, nie podano bowiem jakie okoliczności mające miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostały uwzględnione i ewentualnie w jakim zakresie należałoby uzupełnić materiał dowodowy. Nie powinno jednocześnie umknąć uwadze, na co jednak nie zwrócił uwagi w uzasadnieniu swego stanowiska ani organ odwoławczy, ani też Sąd I instancji, iż skarżąca w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. skierowanym do organu pierwszej instancji, przyznała, iż pobierała przedmiotowe świadczenie w stanie niewiedzy oraz oświadczyła, iż może "zadeklarować się do spłat ratalnych w kw. 50 zł miesięcznie począwszy od 01.2023 r., tj. do 31 - go każdego miesiąca. Deklarowanie ww. kwoty może nie jest zadowalające i zaspokajające w/w Organ ale dla mnie kw. ta to zobowiązanie pewne. Tę kwotę będę w stanie spłacać. Na chwilę obecną nie pracuję i nie wiem kiedy i czy stan zdrowia oraz wiek 49 lat pozwoli mi na podjęcie pracy przez pracodawcę. Tę kwotę zawsze będę w stanie płacić. Ta kwota jest nierealną kwotą do spłaty w większych ratach. Sytuację zdrowotną mam na tą chwilę niezadowalającą. Stan zdrowia synów też tu proszę uwzględnić. Prosząc pana Burmistrza o umorzenie połowy kwoty są ku temu przesłanki. To pan Burmistrz może zdecydować jak rozstrzygnąć tę sprawę (...)" W kontekście powyższego dodać jeszcze w tym miejscu należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ musi w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodzą okoliczności warunkujące udzielenie przewidzianej nim ulgi. Jeżeli organ ustali, że zachodzą podstawy do udzielenia ulgi, decyduje w ramach uznania administracyjnego, czy i jaki charakter ulgi winien zostać zastosowany (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1478/22, LEX nr 3583022). Bierze wówczas również pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika z powyższego, wydając decyzję o odmowie umorzenia należności głównej w wysokości [...],- zł, umorzeniu kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie w wysokości [...] zł oraz rozłożeniu na miesięczne raty (w wysokości po 50,- zł każda) spłaty kwoty 30.184,- zł, organy obydwu instancji rozważyły istnienie obu tych interesów i ich relację na gruncie rozpoznawanej sprawy (co więcej wyszły naprzeciw oczekiwaniom skarżącej w zakresie wysokości możliwych i realnych miesięcznych rat spłacanej należności). Wskazać bowiem należy, iż w interesie społecznym jest, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń, nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Środki te są ograniczone i co do zasady powinny przysługiwać jedynie uprawnionym. Dlatego też umorzenie nienależnie pobranych świadczeń może nastąpić jednie w przypadku osób znajdujących się w zupełnie wyjątkowej sytuacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został on przez organy prawidłowo oceniony. Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji. Należy też pamiętać, iż z pisma skarżącej z dnia 30 listopada 2022 r. jasno wynika, iż oczekiwała ona umorzenia połowy nienależnie pobranego świadczenia, które miała obowiązek zwrócić. Nadto zadeklarowała ona realną i trwałą możliwość spłaty tej kwoty w ratach miesięcznych po 50 zł każda. Oczywiście sytuacja skarżącej w chwili wniesienia odwołania mogła ulec zmianie, lecz zarówno treść odwołania, jak też poczynione przez organ odwoławczy ustalenia nie wskazywały na tego typu okoliczność. Z tego też względu nie można było przyjąć stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że sytuacja skarżącej przesądzała o braku możliwości spłaty zadłużenia w jakiejkolwiek części. W tych warunkach też, twierdzeniom organów o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącej najdalej idących ulg w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego, nie można zarzucić dowolności. Wobec powyższego zarówno zarzut kasacyjny naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., okazały się w pełni chybione. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 P.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.