I OSK 786/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2036/22 o odrzuceniu skargi W. B., E. B., Ł. B. i E. B. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2036/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. B., E. B., Ł. B. i E. B. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 czerwca 2022 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniesiona skarga na ww. pismo z dnia 2 czerwca 2022 r., w którym zawarto informację o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku z dnia 8 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 13 lutego 1976 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia 9 stycznia 1976 r. pozostawiającej bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżone pismo nie mieści się we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny. Ponadto Sąd wskazał, że nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być potwierdzone decyzją administracyjną. Organ musi bowiem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zarzucając naruszenie: prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), polegającą na uznaniu, iż: - przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej), nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji K.p.a., jak i samym K.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek; - wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi możliwość wniesienia przez stronę na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny działania organu w związku z umorzeniem postępowania nadzorczego z mocy prawa, podczas gdy kognicja sądu ogranicza się do zbadania zasadności skargi na pismo z dnia 2 czerwca 2022 r.; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak zrozumiałej i spójnej argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, wskazania przepisów, na których Sąd się oparł oraz sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionych skarg, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 czerwca 2022 r. informujące skarżącą o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 K.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo. Odnosząc się zaś do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tożsamy pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 ww. ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 K.p.a. został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje bowiem wprost, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była dopuszczalność skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii informujące o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność zawarcia w uzasadnieniu argumentacji dotyczącej konieczności wydania w ramach takiego postępowania aktu formalnie je kończącego nie świadczy natomiast o wyjściu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza zakres rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a., stwierdzić trzeba, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja taka nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., wskazując w sposób prawidłowy i przekonywujący przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.