I OSK 773/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Zieliński-Baran po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 493/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.40.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 493/22, oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 stycznia 2022 r., nr NWXIV.7581.3.40.2021, w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zawiadomieniem z dnia 4 lipca 1978 r., nr GT-8220/20/78, skierowanym do S. i J. J., Zarząd Gospodarki Terenami w Bielsku-Białej poinformował strony, że stanowiące ich własność nieruchomości zapisane w księgach wieczystych [...] i [...] zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 30 maja 1977 r., nr 10138/4/77/GP, o ustaleniu terenu budowlanego w Bielsku-Białej i jego podziale na normatywne działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne oraz że część (o pow. 13257 m2) ww. nieruchomości – zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) – z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie poinformowano o ustaleniu odszkodowania za przejęty teren w kwocie 265 784,35 zł. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wyciągiem z księgi wieczystej [...], obejmowała ona działki nr [...]. Natomiast, jak wynika z odpisu z księgi wieczystej [...], obejmowała ona działki nr [...] i nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r., J. J., P. J. i M. W., jako następcy prawni S. i J. J., wystąpili do Prezydenta Miasta Bielsko-Biała o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]. Do wniosku załączono decyzję Urzędu Rejonowego w Bielsku-Białej z dnia 3 sierpnia 1993 r., nr GNG-7221/27/93, o odmowie zwrotu na rzecz S. i J. J., gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dn. 30 maja 1977 r. nr 10137/4/77/GP". W uzasadnieniu ww. decyzji wymienione zostały między innymi, objęte wnioskiem, działki nr [...] i nr [...] (z której powstała działka nr [...]). Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r., nr NWXIV.7581.8.32.2020, Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Bielsko-Biała, wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę Bielskiego. W ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr [...] obejmuje część dawnych działek nr [...] i nr [...], działka nr [...] obejmuje część dawnych działek nr [...] i nr [...]. Część obszaru tych działek obejmuje również wskazaną we wniosku działkę nr [...]. Decyzją z dnia 2 lipca 2021 r., nr GM.6821.14.15.2020.GE, Starosta Bielski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o: 1) zwrocie na rzecz wnioskodawców (w udziałach w wysokości po 1/3 części) nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, obrębie L., objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0249 ha i nr [...] o pow. 1,0101 ha, 2) odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, obrębie L., objętej wieczystą [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3599 ha, oraz w pkt 3, 4 i 5 o zobowiązaniu J. J., M. W. i P. J. do zwrotu na rzecz Gminy Bielsko-Biała kwot po 958,67 zł każda z wymienionych osób. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] (powstała z części dawnych działek nr [...] i nr [...]) oraz działka nr [...] (powstała z części dawnych działek nr [...] i nr [...]) nie zostały zagospodarowane na cel przejęcia (budownictwo jednorodzinne), a tym samym (jako zbędne na ten cel w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 – dalej "u.g.n.") podlegają zwrotowi. Natomiast zwrot działki nr [...] (również powstałej z części dawnych działek nr [...] i nr [...]) jest niedopuszczalny, bowiem działka ta stanowi część drogi publicznej - ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji, w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] (pkt 2 decyzji), wniósł J.J. podnosząc, że działka ta, w części objętej żądaniem zwrotu (0,0960 ha) jest porośnięta trawą i drzewami, a częściowo przebiega w urwisku, nie spełnia więc parametrów drogi publicznej. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r., nr NWXIV.7581.3.40.2021, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy postępowanie w przedmiocie zwrotu działek, wskazanych w załączonej do wniosku decyzji Urzędu Rejonowego w Bielsku- Białej z 3 sierpnia 1993 r. nr GNG-722/27/93 dotyczyło tych samych działek, które objęte są aktualnie wnioskiem o zwrot. W wyniku pozyskanej dokumentacji ustalono, że załączona do wniosku decyzja z 3 sierpnia 1993 r. dotyczyła zwrotu innych działek ( nr [...] i [...]) a ponadto decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Bielskiego z 3 lutego 1994 r.. Wojewoda, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że na podstawie rozporządzenia Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r., nr 26/98, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego z 1998 r., nr 24, poz. 399, wymieniona w załączniku do niego ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie, uchwałą Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 8 marca 2011 r. nr V/73/2011 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2011 r. nr 97, poz. 1830), zmieniono przebieg niektórych istniejących dróg gminnych, określony w powołanym wyżej rozporządzeniu Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. nr 26/98, w tym przebieg ul[...], włączając w jej obszar między innymi działkę nr [...]. Organ podał, że zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2021r., poz. 1376.), zarówno zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych, jak i ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych (art. 7 ust. 2 i ust. 3), następuje w drodze uchwały rady gminy. Wobec powyższego, decyzję Starosty Bielskiego w zakresie odmowy zwrotu części nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, obrębie L., oznaczonej jako działka nr [...] Wojewoda Śląski uznał za prawidłową Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył J. J., akcentując przede wszystkim to, że na przedmiotowej nieruchomości nie ma drogi publicznej i tym samym nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 września 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, podzielając w całej rozciągłości stanowisko organów orzekających w sprawie. Sąd przywołał akty prawne z których wynika, że nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu, zarzuty skargi wynikają z pewnego nieporozumienia. Skarżący podniósł bowiem, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, wskazując, że sporny teren jest pokryty roślinnością i nie ma jakichkolwiek urządzeń, instalacji, czy też utwardzenia wskazujących, że znajduje się tam droga publiczna. Sąd podkreślił natomiast, że – jak wyżej wskazano – w przypadku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nie następuje badanie realizacji celu wywłaszczenia. Wynika to bezpośrednio z treści art. 2 u.g.n. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Starosty Bielskiego z dnia 2 lipca 2021 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej, Wydział Vll Ksiąg Wieczystych, oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] o powierzchni 0,3599 ha, położonej w Bielsku-Białej, obręb L. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organ zaniechał podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, co miało wpływ no treść orzeczenia, polegający na tym, że organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Bielskiego w zakresie odmowy zwrotu części nieruchomości ze wskazaniem na okoliczność, że stanowi ona drogę publiczną, pomimo, że okoliczności sprawy niezbicie wskazują na fakt, że na przedmiotowej nieruchomości nie ma drogi publicznej, co powinno skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art.4 pkt 2) ustawy o drogach publicznych, w związku z uznaniem, że część nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej, Wydział Vll Ksiąg Wieczystych, oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] o powierzchni 0,3599 ho, położonej w Bielsku-Białej, obręb L., stanowi drogę w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji drogę publiczną w rozumieniu ustawy, podczas gdy stan faktyczny sprawy przemawia za uznaniem, że ze względu na brak jakichkolwiek cech drogi przedmiotowej nieruchomości, nie może ona zostać uznana za drogę publiczną, co powinno skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej skargą no podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n., poprzez odmowę zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, pomimo, że nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 137 u.g.n., konieczne jest uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną no cel określony w decyzji, gdyż pomimo upływu 10 lat (zarówno od pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 30 maja 1977 r. nr 0138/4/77/GP, jak i od uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 8 marca 2011 r. nr V/73/2011) cel nie został zrealizowany, a nawet nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją, co powinno skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy do oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję doszło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że z uwagi no formalny status drogi publicznej części nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej, Wydział Vll Ksiąg Wieczystych, oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] o powierzchni 0,3599 ha, położonej w Bielsku-Białej, obręb L., do nieruchomości nie będzie znajdowała zastosowania procedura zwrotu i badania realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ zgodnie z art. 2 u.g.n., nie narusza ono innych ustaw, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów nie skutkuje generalnym uznaniem, że do nieruchomości zajętych pod drogę publiczną nie stosuje się ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powinno skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 5) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, pomimo niezrealizowania celu przyświecającego decyzji wywłaszczeniowej, a nawet nierozpoczęcia proc związanych z realizacją tegoż celu, co powinno skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta Bielsko – Biała, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Bielsko – Biała kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Prezydent Bielska – Biała wskazał, że grunty zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem organ administracji nie bada w odniesieniu do tych gruntów spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 137 u.g.n. – czyli okoliczności, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może bowiem spowodować, iż droga publiczna będzie należała do osoby fizycznej. Niezależne od powyższego wskazano, że w niniejszej sprawie przedmiotem wywłaszczenia była całość przedmiotowej działki, a nie tylko jej część. Podano, że droga na przeważającej części gruntu została utwardzona i urządzona (na jej spornej części zostały natomiast posadowione urządzenia stanowiące element infrastruktury drogowej) i stanowi dojazd do sąsiadujących z nią bezpośrednio nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zachodziły podstawy do odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że zasadnie odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż zajęta jest ona pod drogę publiczną – ul. [...]. To stanowisko Sądu Wojewódzkiego i organów orzekających w sprawie zakwestionował skarżący kasacyjnie, wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości brak pasa drogowego i jakichkolwiek urządzeń technicznych, teren jest nieutwardzony, nieprzygotowany do jakiegokolwiek ruchu drogowego, porośnięty trawą. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że nie jest wystarczające dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zajęcie jej w sensie prawnym przez zaliczenie do dróg publicznych, lecz konieczne jest wykazanie urządzenia na niej drogi w rozumieniu pasa drogowego i urządzeń drogowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Bielsko – Biała argumentowała, że przedmiotowa działka w przeważającej części jest utwardzona i stanowi dojazd do posesji prywatnych (sporna część nieruchomości zapewnia komunikację do pozostałych sąsiednich działek, mimo, iż na dzień dzisiejszy nie są one zabudowane). Wskazano, że nieruchomość co prawda jest w spornej części porośnięta trawą, ale nie w sposób niekontrolowany. Terenem tym administruje bowiem i dba o niego Miejski Zarząd Dróg w Bielsku-Białej. Podkreślono, iż ww. działka nie stanowi w jakimkolwiek jej fragmencie terenu ogrodzonego, co jednoznacznie wskazuje, iż ma ona charakter publiczny i każdy może z niego korzystać. Podano, że przedmiotowa działka jest zaopatrzona w infrastrukturę techniczną – na jej terenie posadowiona została m.in. sieć kanalizacyjna. Dodatkowo z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji zdjęciowej wynika usytuowanie na tym terenie słupów energetycznych z oświetleniem. W ocenie Prezydenta Bielska – Białej, całość zatem świadczy o tym, że w pasie tym umiejscowione są urządzenia mogące stanowić element infrastruktury drogowej. Odnosząc się do powyższych stanowisk Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest kwestionowana okoliczność zajęcia nieruchomości w sensie prawnym. Rację ma Gmina Bielsko - Biała, że droga na przedmiotowej działce została w sposób niezaprzeczalny zrealizowana w sensie prawnym, bowiem organy administracji dokonały wszelkich formalnych czynności nadających wywłaszczonej nieruchomości status drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W sprawie zostało bezspornie ustalone, że rozporządzeniem Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. nr 26/98, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego z 1998 r., Nr 24, poz. 399, wymieniona w załączniku do niego ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 8 marca 2011 r., nr V/73/2011 (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2011 r., Nr 97, poz. 1830), zmieniono przebieg niektórych istniejących dróg gminnych, określony w powołanym wyżej rozporządzeniu Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. nr [...], w tym przebieg ul. [...], włączając w jej obszar między innymi działkę nr [...] Zatem, prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że w znaczeniu prawnym przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną, bowiem położona jest w ciągu drogi publicznej ul. [...]. Co więcej nawet na fotografiach załączonych do odwołania skarżącego w linii, zaznaczonego kolorem czarnym, ciągu drogi posadowiono słupy energetyczne w ilości 3 – wzdłuż linii drogi. Niezaprzeczalnie z fotografii wynika, że teren jest porośnięty trawą, lecz decydujące znaczenie ma zajęcie terenu na drogę w znaczeniu prawnym, co w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Zajęcie nieruchomości sensie prawnym pod drogę publiczną skutkuje niemożliwością jej zwrotu. Aktualizuje się wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie stanowisko o niedopuszczalności zwrotu drogi publicznej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa, w art. 2 a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz.668 ze zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Wobec tego należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od dnia 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w ww. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są wyłączone z obrotu, choć przeznaczone do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10, uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06). Wobec powyższego należy uznać, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest także możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oraz aktów administracji dotyczących zaliczenia określonej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Wpisy do ewidencji są bowiem dokonywane przez uprawniony organ (starostę) na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Zaliczenie konkretnej drogi do oznaczonej kategorii drogi publicznej jest także efektem podjęcia czynności prawnej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (uchwały) lub państwa (akty administracyjne), który w swej treści zawiera oznaczenie lokalizacji drogi na konkretnych działkach. Decyzje tych organów muszą pozostawać w zgodzie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie działek i mają moc powszechnie obowiązującego prawa. Wobec powyższych rozważań i okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji podzielające argumentację organów, że w niniejszej sprawie wykluczony jest zwrot nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Podkreślić jeszcze raz należy, że za tym, iż przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną wskazują podjęte przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego czynności, które zmaterializowały się w postaci rozporządzenia Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r., określającego przebieg ul. [...] (od ul. [...] do ul. [...]) i uchwały Nr V/73/2011 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu niektórych dróg gminnych w Bielsku-Białej ( Rada Miejska uchwaliła przebieg ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] – stanowiącej pas działki [...]). Akty te pozostają w obrocie prawnym. Także z wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, iż działka nr [...] oznaczona jest symbolem "dr" – droga i wchodzi w pas drogi ul. [...]. Ponadto, na ww. działce zostały postawione słupy energetyczne z oświetleniem. Odnośnie do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 136 ust.1 w zw. z art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n. to przypomnieć należy, że ostatni z tych przepisów - art. 137 pkt 2 u.g.n. został częściowo uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U.2014.376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1191/21). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15). Zajęcie nieruchomości na drogę publiczną nastąpiło na długo przez złożeniem wniosku o zwrot. Poza tym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w przypadku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nie następuje badanie realizacji celu wywłaszczenia. Wynika to bezpośrednio z treści art. 2 u.g.n. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.