I OSK 765/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 335/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SKO.40.2088.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Polska Cerekiew z dnia 6 kwietnia 2023 r. znak GOPS.5212.17.2023, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 335/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SKO.40.2088.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej też SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Polska Cerekiew z dnia 6 kwietnia 2023 r. odmawiającą przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem [...] (z uwagi na nie spełnienie warunku z art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją organu I instancji, co do wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO za przeszkodę w przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznało brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. Kolegium wskazało m.in., że strona: sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, nigdy nie pracowała, nie posiada uprawnień do renty czy emerytury, ma 62 lata, nie posiada własnego źródła dochodu i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu męża. Dalej stwierdziło, że strona, w czasie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała 62 lata i nigdy nie pracowała zawodowo, co oznacza, że nie może być uznana za osobę zdolną do podjęcia zatrudnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo oceniło, że z okoliczności sprawy nie wynika w żaden sposób, aby istniał związek przyczynowo–skutkowy pomiędzy stanem zdrowia męża strony, który uległ pogorszeniu w styczniu 2023 r., a niepodejmowaniem przez nią aktywności zawodowej, a ocena ta nie ma znamion dowolnej i sprzecznej z powołanymi przepisami. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez wadliwe zastosowanie tego przepisu w następstwie uznania, iż nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej Skarżącej a kontynuowaniem opieki nad mężem oraz błędną wykładnię pojęcia "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona jest naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonych decyzji względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności wykładni prawa materialnego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie skarżąca mieszka wspólnie z mężem, nad którym sprawuje opiekę. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 3 marca 2023 r., z którego wynika, że [...] został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, który wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 16 stycznia 2023 r., zaś orzeczenie wydano na stałe. Skarżąca wskazała, że mąż wymaga stałej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego, w związku z czym ona nie może podjąć zatrudnienia. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi z mężem gospodarstwo domowe, sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem chorującym przewlekle na płuca (POChP). Mąż cierpi na niedotlenienie mięśni, osłabienie serca i dyskopatię kręgosłupa. Strona pełni nad mężem całodobową opiekę w wykonywaniu czynności codziennych (kąpiel, ubieranie, przygotowanie posiłków, podawanie leków, przynoszenie tlenu). Małżonek nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy osób trzecich. Jedynym dochodem rodziny jest świadczenie emerytalne męża w wysokości 3900 zł. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne winna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który obiektywnie zmusza do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Oczywistym jest, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki (na co jednoznacznie wskazuje treść art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Już sama językowa wykładnia art. 17 ust. 1 uśr prowadzi do wniosku, że nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale również niepodejmowanie go w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie wprowadził wymogu, żeby opiekun osoby niepełnosprawnej, który nie podejmuje zatrudnienia, pracował kiedykolwiek wcześniej. Również żadna z reguł wykładni nie pozwala wyciągnąć takiego wniosku (por. wyroku NSA: z dnia 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22; z dnia 2 sierpnia 2024 r., I OSK 1979/23; publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego – co wymaga zaznaczenia – nie na stan przeszły (uprzedni), ale teraźniejszy (aktualny), tj. na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23). W świetle przedstawionej argumentacji oraz braku dokładnego ustalenia zakresu i ilości wykonywanych przy chorym mężu czynności bez znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest zatem wskazywanie, że skarżąca nigdy nie podejmowała zatrudnienia oraz że nie przysługuje jej prawo do świadczenia emerytalnego, a także całkowicie bezzasadne wskazywanie, że ma 62 lata (na dzień wydania decyzji). Organy zamiast położyć nacisk na opis zakresu i ilości czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad mężem, absorbujących jej czas i uwagę, skupiły się głównie na fakcie że skarżąca nie pracuje i nigdy nie pracowała, że nie przysługuje jej świadczenie emerytalne oraz że ma 62 lata w związku z czym jest już w wieku emerytalnym. Celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką bądź czy aktywność zawodowa istniała. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma uprawnień by ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ pomocy społecznej jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że brak aktywności zawodowej nie może świadczyć o braku takiej możliwości na dzień złożenia wniosku, tj. 13 marca 2023 r. O braku związku przyczynowego nie będzie świadczyć także ilość, zakres i rozmiar czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca względem męża, a to czy ilość i zakres tych czynności uniemożliwia skarżącej podjęcie aktywności zawodowej w tym samym czasie. W świetle zaprezentowanych rozważań należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie związku między brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, o którym mowa w powyższym przepisie, niezasadnie przyjmując, że dla zaistnienia omawianego związku niezbędna jest czasowa korelacja pomiędzy datą powstania niepełnosprawności, niepodejmowaniem zatrudnienia oraz wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie. Ponadto, Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z którego to materiału w zasadzie niewiele wynika odnośnie związku pomiędzy chorobą / chorobami męża skarżącej, a obowiązkami związanymi z opieką nad nim. W konsekwencji uznać należy, że błędnie Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę akceptując stanowisko organów. Wobec podważenia oceny materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym, uzasadniony jest zatem zarówno zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. jak i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne zostały skutecznie zakwestionowane poprzez podważenie dokonanej przez organ odwoławczy oceny dowodów, w tym stanie sprawy subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Polska Cerekiew. Ponownie badając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Wójt Gminy Polska Cerekiew uwzględni wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wszystkich zasad procedury administracyjnej. Związek przyczynowo - skutkowy powinien zostać oceniony przez wymiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz jego konkretne potrzeby, wynikające z posiadanych przez niego schorzeń i chorób (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).