I OSK 754/22

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (sprawozdawca) Protokolant: asystent-specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1554/21 w sprawie ze skargi J. K. i H. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów leśnych z produkcji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz J.K.i H.K. solidarnie kwotę 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., IV SA/Wa 1554/21 oddalił skargę J.K. i H.K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Dyrektor Generalny Lasów Państwowych ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 7, art. 11, art. 12 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 ze zm.), dalej jako "u.o.g.", po rozpatrzeniu odwołania H.K. i J.K. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (znak: [...]), stwierdzającej że H.K. i J.K. niezgodnie z przepisami u.o.g. dokonali wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 2,39 ha, o typie siedliskowym lasu bór świeży (Bśw), nie będących lasami ochronnymi, w zasięgu terytorialnym Nadleśnictwa N., wchodzącymi w skład działki nr [...], w obrębie J., gm. [...], a także ustalającej, w związku z powyższym, opłatę w wysokości dwukrotnej należności, stanowiącą równowartość 2.868 m3 drewna, w kwocie 550.598,64 zł oraz ustalającą sposób i termin zapłaty ww. opłaty, uchylił ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej zobowiązania sprawców wyłączenia do uiszczenia ww. opłaty i w tym zakresie orzekł o solidarnym zobowiązaniu sprawców wyłączenia do uiszczenia ww. opłaty (pkt. I.), w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt II.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej na działce nr [...] zostało wszczęte z urzędu, a ze zgromadzonej dokumentacji dowodowej wynika, iż właścicielem przedmiotowej działki, w dacie stwierdzenia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji był K.P., przy czym aktem notarialnym z dnia 24 marca 2017 r. zawarł on z H. i J. małżonkami K. umowę przedwstępną sprzedaży ww. działki, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została wydana kupującym w posiadanie w dniu zawarcia umowy tj. 24 marca 2017 r. W dacie wyłączenia z produkcji leśnej grunty te były we władaniu H. i J. małżonków K. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdził, iż małżonkowie K. dokonali przedmiotowego wyłączenia przez składowanie gruntu nasypowego o wysokości około 2-2,5 m oraz rolniczego zagospodarowania wierzchowiny zwałowiska w postaci wysiania mieszanki traw i owsa, co jest użytkowaniem gruntu leśnego niezgodnym z jego przeznaczeniem. Organ wskazał, iż na gruncie leśnym ww. działki dokonano wyrębu drzewostanu, a następnie wykarczowano pnie i rozpoczęto składowanie hałd ziemi i piasku o wysokości 2-2,5 m z płaską wierzchowiną. Powyższy stan faktyczny został ustalony i potwierdzony podczas lustracji terenowej w dniu 30 lipca 2019 r. W ramach lustracji terenowej dokonano ustalenia stanu faktycznego co do sposobu zagospodarowania gruntów objętych postępowaniem. Na okoliczność tą wykonano dokumentację fotograficzną obrazująca stan zagospodarowania. Fotografie wraz z notatką służbową zostały wykonane przez P.R. – leśniczego Leśnictwa N., w ramach obowiązków wynikających z nadzoru nad lasami stanowiącymi własność osób fizycznych, powierzonego Nadleśnictwu [...] przez Starostę Nidzickiego. Fotografie wykonano w dniu 9 kwietnia 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego wynika z nich jednoznacznie, iż na obszarze bezpośrednio graniczącym z drzewostanem rosnącym na sąsiednich nieruchomościach (tj. na działce nr [...]), na którym uprzednio usunięto drzewostan oraz karpy, rozpoczęto składowanie znacznej ilości gruntu nasypowego pochodzącego z innej nieruchomości, o wysokości około 2-2,5 powyżej dotychczasowego poziomu gruntu. Przeprowadzona w dniu 30 lipca 2019 r. wizja lokalna potwierdziła ustalenia dokonane w notatce z dnia 9 kwietnia 2019 r. wskazując, iż grunt leśny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem. Stwierdzono także rolnicze użytkowanie wierzchowiny składowanego gruntu nasypowego w obszarze leśnym działki nr [...]. Strona postępowania załączyła dokumentację zdjęciową potwierdzającą, że na działce nr [...] znajduje się nadkład piasku, w podobny sposób jak ma to miejsce na sąsiedniej działce nr [...] – objętej koncesją wydobywczą. Ponadto na załączonych zdjęciach strona wskazała przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...], z czego jednoznacznie wynika, iż powierzchnia działki leśnej nr [...] uległa bardzo znacznemu przekształceniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że strona załączyła do akt sprawy kopię złożonego do ARMiR wniosku o przyznanie płatności, obejmującego również grunt leśny działki nr [...], co przesądza zamiar wykorzystywania gruntu na cele nieleśne (gospodarka rolna). Nadto wskazano, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie przesłuchał świadka P.B., który zeznał, iż na działce nie były prowadzone prace typowo wydobywcze, ani nie byłe składowane kruszywo, typu piasek, żwir, a jedynie traktor tam jeździł i przygotowywał pod nasadzenia. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, iż dokumentacja zebrana w toku prowadzonego postępowania nie potwierdza zeznań tego świadka. Organ wskazał następnie, iż nieruchomość będą przedmiotem niniejszego postępowania stanowi grunt o powierzchni 2,39 ha o typie siedliskowym lasu (bór świeży). Lokalizację gruntu leśnego potwierdza mapa oraz wydruk ortofotomapy załączonej do pisma Nadleśnictwa N. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dokonano również ustalenia, czy dla gruntu nie wydano decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny. Brak jest również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tegoż terenu. Dodatkowo organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o wydruki ortofotomapy wg stanu archiwalnego, udostępnione przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w Warszawie za pośrednictwem www.geoportal.gov.pl . Powyższe stanowi zobrazowanie stanu nieruchomości w roku 2018, 2019 i 2020. Analiza tych zobrazowań jednoznacznie wskazuje na to, iż w 2018 r. na przedmiotowym gruncie leśnym znajdował się drzewostan i halizna (obszar leśny niezalesiony). Potwierdzają to również inne dokumenty sprawy. W 2019 r. zobrazowano obszar po dokonaniu wycinki drzew (zrąb). Natomiast zobrazowanie ortofotomapy z 2020 r. wskazuje na zmianę charakteru powierzchni gruntu leśnego, widoczne są miejsca składowania gruntu nasypowego niepochodzącego z gruntu leśnego działki [...]. Na zobrazowaniu z 2020 r. widoczne są również skarpy wzdłuż północnej i wschodniej granicy nieruchomości z sąsiadującymi drzewostanami. Organ odwoławczy wskazał, że łączna analiza zobrazowań satelitarnych oraz ustaleń poczynionych bezpośrednio na nieruchomości wraz z dokumentacją fotograficzną, również tą złożoną przy piśmie strony z [...] czerwca 2019 r., pozwala na ustalenie, iż na gruncie leśnym działki nr [...] doszło do faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, tj. rozpoczęcia innego niż leśne sposobu korzystania z nieruchomości, przez usunięcie drzewostanu oraz karp, składowanie gruntu nadkładowego, podniesienie poziomu terenu, co doprowadziło do całkowitego zniekształcenia siedliska leśnego i utraty dotychczasowych właściwości gruntu leśnego takich jak wierzchnia warstwa próchniczna gleby oraz roślinność runa, czy zmiana stosunków wodnych oraz utraty wartości przyrodniczych. Organ wyjaśnił, że wyłączenie z produkcji gruntu leśnego dotyczy powierzchni 2,39 ha i ta wartość stanowiła podstawę dalszych ustaleń m.in. wysokości opłaty za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Organ odwoławczy wskazał ponadto na podstawie akt sprawy, że sprawcą wyłączenia są H.K. oraz J.K. Zebrana dokumentacja, w tym pisma strony oraz ich pełnomocnika nie kwestionują, iż na nieruchomości były wykonywane prace ziemne. Strona oświadczyła, iż działania te stanowiły prace porządkowe, przygotowawcze do posadzenia roślinności leśnej, jednak doprowadzono do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. W związku z tym, iż sprawcami wyłączenia są dwie osoby fizyczne, opłatę ustaloną w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g., a sprawcy wyłączenia zobowiązani są uiścić opłatę solidarnie. Odnosząc się do zarzutów strony, iż wydanie decyzji nastąpiło bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zweryfikowania stanu faktycznego i prawnego, organ stwierdził, że nie potwierdza takich naruszeń. Wskazał przy tym, że przesłuchanie świadka P.R. nie było konieczne ponieważ przedstawił on dokumentację pozwalającą na ustalenie stanu faktycznego, potwierdzoną późniejszym ustaleniem własnym organu oraz zobrazowaniem satelitarnym w postaci ortofotomapy. Tym samym nie było konieczności powołania biegłego z zakresu geodezji na potwierdzenie powyższego, ponieważ zdjęcia przedstawiające stan zagospodarowania działki nr [...] nie budzą wątpliwości. Powołanie biegłego prowadziłoby do niepotrzebnego przedłużenia postępowania. Jednocześnie organ wskazał, iż powołanie biegłego z zakresu leśnictwa również nie znajduje uzasadnienia, bowiem zarówno pracownicy organu, jak i P.R. – autor notatki służbowej, posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu leśnictwa umożliwiającą prawidłową ocenę stanu faktycznego zaistniałego na przedmiotowej nieruchomości, wynikającą zarówno z wykształcenia jaki i doświadczenia z zakresu leśnictwa, a znajdujący się w aktach materiał dowodowy jest wystarczający dla prawidłowej oceny stanu faktycznego. Z tego też powodu organ uznał, powołując się na art. 86 k.p.a., że nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania strony postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia informacji zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. dotyczących ustaleń dokonanych przez pracowników urzędu gminy, organ odwoławczy podkreślił, powołując art. 5 ust 1 u.o.g. i 20 k.p.a., iż wójt gminy nie posiada kompetencji do dokonywania oceny w zakresie ochrony gruntów leśnych. W toku postępowania, w dniu [...] maja 2021 r. strona przesłała do organu odwoławczego dodatkowe pismo wraz z załączoną dokumentacją na płycie CD, składając jednocześnie dodatkowy wniosek o wezwanie i przesłuchanie jako świadka Z.O., mierniczego górniczego oraz B.M. – kierownika [...]. Organ odwoławczy odnosząc się do tej kwestii uznał, że nie ma potrzeby wezwania dalszych osób jako świadków, gdyż okoliczności, na które wskazuje strona, a które miałyby być przez świadków przedstawione, zostały już dostatecznie potwierdzone w zebranym materiale dowodowym. Wzywanie świadków w takiej sytuacji prowadziłoby do dodatkowego, niepotrzebnego przedłużenia niniejszego postępowania. Odnosząc się z kolei do kwestii kontroli prowadzonych przez starostwo w celu sprawdzenia, czy eksploatacja i rekultywacja przebiega prawidłowo, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dotyczą one stwierdzenia bądź zaprzeczenia dokonania wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, gdyż do tego wyłączne kompetencje posiada organ I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, iż w sytuacji, w której stwierdzono fakt rozpoczęcia innego niż leśne sposobu wykorzystania gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne niezgodnie z przepisami u.o.g., organ jest zobowiązany z urzędu dokonać niezbędnych ustaleń i ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności. J. i H. małżonkowie K. wnieśli skargę na powyższą decyzję. Zarzucając naruszenie prawa wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika wg norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi I Instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r. oddalił skargę, wskazując na prawidłowość stanowiska organów, że grunt leśny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania użytkowany był niezgodnie z jego przeznaczeniem. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowody Sąd I instancji zauważył, że stan zagospodarowania na działce nr [...] w latach 2018, 2019 i 2020 ulegał przekształceniom. Wynika to przede wszystkim z udostępnionych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w Warszawie ortofotomap (www.geoportal.gov.pl .). Analiza tych zobrazowań jednoznacznie wskazuje, iż w 2018 r. na przedmiotowym gruncie leśnym znajdował się drzewostan i halizna (obszar leśny niezalesiony), a w 2019 r. zobrazowano obszar po dokonaniu wycinki drzew (zrąb). Natomiast zobrazowanie ortofotomapy z 2020 r. wskazuje na zmianę charakteru powierzchni gruntu leśnego; brak jest jakichkolwiek śladów po drzewach i widoczne są miejsca składowania gruntu nasypowego, niepochodzącego z gruntu leśnego działki [...]. Na zobrazowaniu z 2020 r. widoczne są również skarpy wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...], w północno-wschodniej części. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z ww. map wynika usytuowanie i granice działki nr [...]. Skarżący ani w skardze, ani w toku postępowania przed organami nie zakwestionowali powyższych map i ustaleń z nich wynikających. Poza tym Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, że ustalenia faktyczne poczynione na podstawie powyższych map znalazły potwierdzenie w innych dokumentach znajdujących się w aktach, w tym w protokole z oględzin z [...] lipca 2019 r., w który m.in. wskazano, że na działce nr [...] składowane są masy ziemne w postaci zwałowiska o wysokości 2-2,5 metra z płaską wierzchowiną. Sąd I instancji stwierdził, że dokonane przez skarżących "prace porządkowe" polegały przede wszystkim na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości i spowodowały, że pozbawiły występujących na przedmiotowej działce użytków leśnych (Ls), cech charakterystycznych dla gruntu leśnego. takich jak roślinność leśna oraz runo. Sąd wyjaśnił również, że zasadnie organ odwoławczy dokonał zmiany w sentencji decyzji organu I instancji, bowiem w rozstrzygnięciach organów nie może zabraknąć jednoznacznego stwierdzenia, że ustalona opłata obciąża oboje skarżących solidarnie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H. K. i J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 106 § 2 i 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wyciągniecie wobec strony negatywnych konsekwencji ze względu na sformułowanie zarzutów względem zaskarżonej decyzji również w toku postępowania przed Sądem I instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że: a. organy administracji publicznej dokonały prawidłowej analizy aktu notarialnego z dnia [...] marca 2017 r. Rep A [...] dokumentującego przedwstępna umowę sprzedaży, podczas gdy: - z treści ww. umowy wynika, ze mimo wydania nieruchomości na podstawie ww. umowy przedwstępnej z 2017 r., sprzedawca zobowiązał się do wyrębu lasu rosnącego na działce nr [...] "po uprzednim uzyskaniu zezwoleń w tym zakresie od właściwych władz" oraz do ,,uprzątnięcia działki" – co stanowiło pierwotną zmianę przeznaczenia nieruchomości; - skarżący (ze względu na zobowiązanie sprzedawcy) nie władali nieruchomością w sposób pełny i wyłączny (tak jak kupujący z umowy sprzedaży – art. 535 k.c.), gdyż treść zobowiązania zawarta w umowie przedwstępnej z 2017 r. wykluczała taki charakter władania; b. organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły sprawce wyłączenia, podczas gdy: - w oparciu o treść zobowiązania sprzedawcy, tylko ten podmiot mógł być sprawcą pierwotnego wyłączenia; - żaden dowód w sprawie nie wskazuje na jakikolwiek sprawczy udział H.K.; c. organy administracji publicznej prawidłowo odmówiły mocy dowodowej pismu Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2019 r., podczas gdy z pisma tego wynika, że "wizja [nieruchomości - MK] nie wskazuje na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej i rolnej, zostały one wyrównane i uprzątnięte"; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez uznanie, że na stronie postępowania administracyjnego, w którym nakładana jest kara administracyjna, spoczywa ciężar wykazania, że nie jest ona sprawcą wyłączenia, podczas gdy ciężar wykazania przesłanek odpowiedzialności sankcyjnej – w myśl zasady oficjalności – spoczywa na nakładającym karę organie administracji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez uznanie, że strona nie zwracała w toku postępowania uwagi na fakt istnienia zobowiązań sprzedawcy, czy też nie podejmowała w tym zakresie właściwej inicjatywy dowodowej, podczas gdy uczyniła to w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r., załączając do niego umowę przedwstępną z 2017 r.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że wydruki ze strony www.geoportal.gov.pl dowodzą wyłączenia spod produkcji rolnej, podczas gdy zdjęcia te dowodzą jedynie tego, że nastąpiło usuniecie drzew z części działki nr [...], za co odpowiadał sprzedawca nieruchomości na podstawie umowy przedwstępnej z 2017 r.; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. przez pominiecie (w ramach kontroli sądowo-administracyjnej) obowiązku organu rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 87 § 1 k.p.a. przez uznanie, że dowód z zeznań świadków nie miał znaczenia dla rozstrzyganej sprawy, podczas gdy dowód ten był kluczowy do ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...] i braku składowania na niej ,,hałd ziemi i piasku"; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 86, art. 189d pkt 1-7 k.p.a. przez uznanie, że dowód z przesłuchania strony w sprawie, w której jest nakładana kara administracyjna, ma charakter subsydiarny; 2. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 189b oraz art. 189d pkt. 1-7, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 2) art. 389 § 1 i art. 535 k.c. przez błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że na podstawie umowy przedwstępnej doszło do wydania rzeczy, tak jak w przypadku umowy sprzedaży. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazał się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (vide: wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Nie ulega wątpliwości, iż fakty istotne dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej wskazuje norma prawa materialnego (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). Taką normą w badanej sprawie jest art. 28 ust. 1 u.o.g. stanowiący, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami u.o.z., sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć – jak nakazuje art. 4 pkt 11 u.o.g. – rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie gruntów nie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także mimo braku decyzji zezwalającej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 7 u.o.g. Sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy jest opłata w wysokości dwukrotnej należności obliczonej według stawek określonych w art. 12 u.o.g., którą wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.o.g., która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Przepis art. 28 ust. 1 u.o.g. ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej właściwy organ nie może odstąpić od wymierzenia opłaty na powyższej podstawie prawnej, bowiem wydawana na jego podstawie decyzja administracyjna ma charakter związany (vide: D.Danecka, W.Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2024, uwagi do art. 28, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., I OSK 101/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi wątpliwości, iż na gruncie ww. regulacji istotne znaczenie mają dwie kwestie. Pierwsza, rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych, a druga, sprawstwo rozpoczęcia tegoż użytkowania. Z okoliczności sprawy jasno wynika rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania przedmiotowej działki. W tym zakresie organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy wskazujący na leśny charakter ww. działki. Ustaliły okres, w którym doszło do zmiany sposobu użytkowania leśnej działki, a także ustaliły, iż zmieniony sposób użytkowania działki powstał wskutek dokonania wyrębu drzewostanu, wykarczowania pni i składowania gruntu nasypowego o wysokości około 2-2,5 m oraz rolnicze zagospodarowania wierzchowiny zwałowiska przez wysianie mieszanki traw i owsa. Wnioski organów wyprowadzone z oceny dowodów przeprowadzonych w tym zakresie są jednoznaczne i odpowiadają dyrektywom gromadzenia i oceny materiału dowodowego wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazanie jedynie przybliżonego czasu dokonania powyższego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji nie stanowi wady dokonanych ustaleń, skoro dokonanie owej zmiany jest niewątpliwe i ustalenie w tym zakresie opiera się przede wszystkim na dowodach z oględzin, z którymi koresponduje dokumentacja fotograficzna, pochodząca z różnych i niezależnych od siebie źródeł. Przywoływany w skardze kasacyjnej dowód z pisma Urzędu Gminy J. z [...] sierpnia 2019 r., wskazujący na wyniki wizji w terenie dokonanej przez pracowników tegoż Urzędu, nie został wadliwie oceniony, skoro pozostawał w wyraźnej sprzeczności z innymi dowodami, w tym z dokumentacją fotograficzną i ortofotomapami, wyraźnie obrazującymi zmiany w sposobie użytkowania przedmiotowej działki leśnej. Natomiast ortofotomapy wskazując na wycięcie drzew znajdujących się na przedmiotowej działce stanowią dowód korespondujący z innymi dowodami obrazującymi zmianę sposobu jej użytkowania. Zarzuty skargi podnoszone w tym zakresie są nietrafne. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący ustalenia okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Tym samym oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ustalając okoliczności odnoszące się do przesłanki rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania przedmiotowego gruntu, organy należycie wywiązały się z obowiązków wynikających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i zarzuty skargi kasacyjnej podnoszone w tym zakresie, obejmujące także naruszenie art. 75 § 1, art. 78 § 1, 86, art. 87 § 1 k.p.a. uznać wypada za niezasadne. Nie zachodzi w szczególności potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w zakresie tegoż ustalenia. Przechodząc natomiast do oceny tego, kto był sprawcą rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania przedmiotowej działki wypada wskazać, iż dowody zgromadzone w tym zakresie nie są jednoznaczne, a nadto są niewystarczające dla dokonania ustaleń w tym zakresie. Sytuacja tego rodzaju dotyczy w szczególności H.K. Przepis art. 28 ust. 1 u.o.g. przewiduje indywidualizację osoby sprawcy, natomiast trafnie wskazuje skarga kasacyjna, iż w aktach postępowania brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na H.K. jako na sprawcę przedmiotowego wyłączenia. Fakt wydania jej i J.K. przedmiotowej działki we władanie, nie jest dostatecznym dowodem na okoliczność sprawstwa wyłączenia. Ustalenie dokonane w tym zakresie przez organy administracji i zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem jest dowolne i narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co zasadnie wytyka skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna trafnie zwraca także uwagę, iż wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami u.o.g., to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów (art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 u.o.g.). W takiej sytuacji istotne znaczenie ma ustalenie, które czynności przedsięwzięte na przedmiotowej działce stanowiły rozpoczęcie innego niż leśne jej użytkowania. O ile nie może być wątpliwości, iż suma tych czynności, stanowiąca efekt finalny zobrazowany w dokumentacji z 2019 r. stanowi wyłączenie przedmiotowego grunt z produkcji leśnej, o tyle odpowiedź na powyższe pytanie ma znaczenie w razie ustalenia, że w innym niż leśne wykorzystywaniu przedmiotowej działki brały udział dwa podmioty, w następujących po sobie działaniach. Ustalenie organów tyczące zawarcia w dniu [...] marca 2017 r. umowy przedwstępnej zbycia przedmiotowej nieruchomości przez K.P. na rzecz skarżących, pomija okoliczności związane ze zobowiązaniem się zbywcy do wyrębu lasu rosnącego na działce nr [...], po uprzednim uzyskaniu stosownych zezwoleń. Dotychczasowe ustalenia organów nie wskazują wprost, kto wykonywał poszczególne działania prowadzące do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowana przedmiotowej działki, a sprawstwo małżonków K. organy wiązały jedynie z faktem władania przez nich przedmiotową działka w okresie dokonanego wyłączenia i posiadaniem kopalni piasku na sąsiedniej działce. Okoliczności sprawy nie wskazują w szczególności, kto dokonał wyrębu lasu na przedmiotowej działce i czy wyrąb ten miał związek ze zobowiązaniem zbywcy nieruchomości zawartym w ww. umowie przedwstępnej, w szczególności, czy stanowił wykonanie jej postanowień. Brak przeprowadzenia dowodów w powyższym zakresie deprecjonuje dotychczasowe ustalenia sprawcy wyłączenia. Należy także zauważyć, że w razie ustalenia, że sprawcą wyrębu i wykarczowania drzew na części zalesionej przedmiotowej działki, jest inny podmiot niż odpowiedzialny za nawiezienie i składowania gruntu nasypowego i rolnicze zagospodarowania wierzchowiny zwałowiska, to konieczne stanie się udzielenie przez organ odpowiedzi na pytanie, czy wycięcie i wykarczowanie tegoż terenu stanowi już wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 u.o.g. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie sprawca wycięcia i wykarczowania winien ponieść konsekwencje, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 u.o.g. w części tyczącej terenu dokonanego przez niego wyłączenia. Oczywiście powyższa odpowiedź nie będzie miała znaczenia w razie ustalenia, że sprawcą wszystkich działań prowadzących do wyłączenia całości przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej jest ten sam podmiot. Trafnie zatem skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie niezbadana treści ww. umowy przedwstępnej i zaniechania ustaleń odnoszących się do wykonania jej postanowień w zakresie wyrębu lasu na przedmiotowej działce i uporządkowania terenu. W sprawie brakuje także ustaleń odnoszących się do wykonania tej umowy w zakresie wydania przedmiotowej nieruchomości małżonkom K. O ile w tym zakresie organy wprost odwołały się do postanowień powyższej umowy, o tyle zaniechały dokonania ustaleń tyczących wykonania umowy w tym zakresie. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie torpedowania przez organy administracji postępowania dowodowego inicjowanego przez stronę skarżącą. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zobrazowane powyżej zaniechania organów w zakresie ustalenia sprawcy przedmiotowego wyłączenia nakazują docenić inicjatywę dowodową zgłaszaną przez stronę postępowania. Nadal bowiem pozostają do ustalenia istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi przerzucania przez organy na skarżących ciężaru dowodowego, skoro jednocześnie skarżący zasadnie wskazują, iż zgłaszane przez nich dowody są pomijane. Należy także zauważyć, iż postępowania w sprawach kar administracyjnych nie rządzą się własnymi regułami w zakresie sposobu dokonywania ustaleń faktycznych, a zatem naruszenie reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego w tego rodzaju sprawach następuje wskutek naruszenia ogólnych reguł dowodzenia wskazanych w rozdziale o dowodach k.p.a. Z powyższych uwag wyrażnie wynika, iż w niniejszej sprawie nie doszło jeszcze do sytuacji wyczerpania środków dowodowych i jednoczesnego niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co mogłoby uzasadniać przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron. Nietrafne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 86, art. 189d pkt 1-7 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. Zaniechania w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniający nie pozwalają stwierdzić istnienia w badanej sprawie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Zarzut powyższy jest zatem co najmniej przedwczesny. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 106 § 2 i 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy. Również posłużenie się w ww. przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że nieprzeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 160/09; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, iż powyższe uwagi wskazują, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego nie doszło do ustabilizowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie można w takiej sytuacji skontrolować prawidłowości dokonanej subsumpcji, bowiem byłoby to przedwczesne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to tym bardziej niemożliwe, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 189b oraz art. 189d pkt. 1-7, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Z kolei zarzut naruszenia art. 389 § 1 i art. 535 k.c. został przez autora kasacji błędnie zaklasyfikowany do z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skoro na jego podstawie autor kasacji zwalcza ustalenie faktyczne, iż na podstawie umowy przedwstępnej doszło do wydania skarżącym przedmiotowej nieruchomości. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, zarówno przez błędną jego wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną i w trybie art. 136 § 1 – 3 k.p.a. przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające dla ustalenia istotnych okoliczności sprawy w sposób odpowiadający dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.