I OSK 751/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 607/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lutego 2023 r., nr KOC/3275/Go/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 607/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 7 lutego 2023 r., nr KOC/3275/Go/22 (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 lutego 2016 r., nr 41/GK/DW/2016 (dalej: decyzja z 2016 r.), na mocy której - po rozpatrzeniu wniosku A. D. (dalej: dotychczasowa/przeddekretowa właścicielka nieruchomości) z 25 maja 1957 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" - ustanowiono na rzecz F. U. prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o pow. 216 m2, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz zwrócono na rzecz wyżej wymienionej własność budynku znajdującego się na tym gruncie. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie (dalej: skarżący kasacyjnie) zarzucił temu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lutego 2023 r. nr KOC/3275/Go/22, mimo że ta decyzja, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 214 ust. 1 u.g.n., powinna być uchylona przez WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 214 ust. 1 u.g.n., poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy [...] oraz zwrot budynku znajdującego się na tym gruncie, pomimo braku wniosku o oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste złożonego w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. przez poprzednich właścicieli gruntu lub ich następców prawnych, a także z rażącym naruszeniem art. 214 ust. 1, 2, 3 u.g.n. poprzez rozpoznanie i uwzględnienie w trybie przepisów art. 214 u.g.n. wniosku złożonego w trybie dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. wniosku A. D. z dnia 25 maja 1957 r., pomimo że uprawnienia przewidziane w art. 214 u.g.n. są zupełnie inne, sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego na podstawie dekretu są odmiennymi sprawami administracyjnymi i ich rozpoznawanie winno być kontynuowane na podstawie wyłącznie tego aktu prawnego, a wniosek złożony po terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest bezskuteczny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie z 7 marca 2024 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, pełnomocnik K. U. (dalej: uczestniczka postępowania), będącej następczynią prawną F. U., przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały zgłoszone w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zarzut naruszenia przez sąd przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię skarżący kasacyjnie winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 214 ust. 1 u.g.n., nie określił jednak - ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu - w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia ww. przepisów prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa ich wykładnia. Tymczasem tylko takie określenie danej podstawy skargi kasacyjnej umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności zarzutu kasacyjnego opartego na tej podstawie. Tym bardziej, że rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje tylko w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych, skoro to skarżący jest zobowiązany wskazać te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kontrola kasacyjna sprawowana przez sąd II instancji dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. Zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd II instancji wyznacza autor skargi kasacyjnej poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie ma prawa domyślać się i uzupełniać treści zarzutów kasacyjnych oraz argumentacji, która ma je uzasadniać. W konsekwencji zarzut kasacyjny w zakresie, w jakim wskazuje na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, nie poddaje się kontroli instancyjnej. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowanych przez WSA, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami. Poza sporem jest w sprawie, że w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej, której dotyczy ostateczna decyzja z 2016 r., nie został złożony przez dotychczasową właścicielkę wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279; dalej: dekret warszawski). Termin na złożenie tego wniosku upłynął bezskutecznie 25 maja 1949 r. Przeddekretowa właścicielka wystąpiła natomiast 25 maja 1957 r. z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości. Wniosek ten został podtrzymany przez jej następczynię prawną. Aż do 2016 r. sprawa z przedmiotowego wniosku nadal była w toku i nie została zakończona wydaniem decyzji. Należy odnotować, że ani poprzednia właścicielka nieruchomości, ani jej następczyni prawna nie powoływały, jako podstawy prawnej swego żądania, przepisów dekretu warszawskiego. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy w sprawie tego, według jakich przepisów Prezydent m. st. Warszawy powinien był rozpoznać wniosek z 25 maja 1957 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji I instancji prawidłowo przyjął za podstawę prawną decyzji z 1 lutego 2016 r. przepis art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Z art. 214 ust. 1 tej ustawy w jego pierwotnym brzmieniu wynika, że poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Natomiast w myśl art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wymienione przepisy są unormowaniami o charakterze intertemporalnym, które regulują skutki zmiany stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych przewidziane w art. 214 u.g.n. (a wcześniej art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; dalej: u.g.g.w.n.) związane jest z tym, że podmioty te nie uzyskały i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego były właścicielami z tego powodu, że nie złożyły w przewidzianym terminie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), albo dlatego, że wniosek ten nie został uwzględniony. Warunkiem uzyskania na podstawie ww. przepisów prawa użytkowania wieczystego gruntu i zwrotu budynków, było zgłoszenie przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Co istotne w art. 214 u.g.n. (podobnie jak i w poprzednio obowiązującym art. 82 ust. 2 u.g.g.w.n.) nie określono daty początkowej, a jedynie datę końcową na złożenie tego rodzaju wniosku. Oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było objęcie tym uregulowaniem prawnym także stanów faktycznych zaistniałych sprzed jego wejścia w życie (tj. przed 1 stycznia 1998 r.), o ile tylko spełnione zostały warunki materialne przewidziane w tym przepisie. Jednoznacznie wskazuje na to także przywołany wyżej art. 233 u.g.n. Wobec powyższego, skoro postępowanie w sprawie ze złożonego 25 maja 1957 r. wniosku przeddekretowej właścicielki o zwrot nieruchomości warszawskiej nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej do 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to od tej daty należało procedować w danej sprawie według przepisów tej ustawy. Rozpoznanie przedmiotowego wniosku powinno zatem nastąpić na podstawie art. 214 u.g.n., pomimo że został on złożony przed wejściem w życie ustawy z 1997 r., ponieważ do tego czasu sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną. Jednocześnie należy przyjąć, że spełniony został określony w tym przepisie warunek wystąpienia z wnioskiem w terminie do 31 grudnia 1988 r. W tych okolicznościach SKO zaskarżoną decyzją prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 lutego 2016 r., a WSA zasadnie oddalił skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.