I OSK 751/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 458/21 w sprawie ze skargi M.D. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr SKO.OŚ.405.315.2020 w przedmiocie odmowy uznania rekultywacji gruntów za zakończoną oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 458/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 1 kwietnia 2021 r., znak SKO.OŚ.405.315.2020, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z 19 października 2020 r., znak WŚ.6122.1.2020.XIX w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z 19 października 2020 r., w punkcie drugim umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M.D. z 9 stycznia 2020 r. w przedmiocie uznania za zakończoną na okres 5 lat rekultywację gruntów po eksploatacji złoża R. [..] w granicach działek nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. M.D. i A.D., w wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zaskarżyli wyrok w zakresie jego punktu drugiego, domagając się uchylenia tego punktu wyroku oraz zobowiązania Starosty Poznańskiego na podstawie art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, którym skarżący zainicjowali postępowanie przed organem I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art 20 ust. 4 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409, dalej: ustawa), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie zakończenia rekultywacji na czas określony, podczas gdy kompetencja ta wynika z ww. przepisów prawa; - § 162 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie zakończenia rekultywacji na czas określony, podczas gdy kompetencja ta wynika z ww. przepisów prawa. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną na określony czas, podczas gdy brak było ku temu przesłanek; - art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niezobowiązanie Starosty Poznańskiego do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, którym skarżący zainicjowali postępowanie przed organem I instancji, podczas gdy z okoliczności sprawy jasno wynika, że zachodzą okoliczności do uznania za zakończoną na czas określony rekultywacji gruntów objętych wnioskiem; - art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść strony skarżącej wątpliwości pozostających co do treści normy prawnej ujętej w art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy. Uzasadniając podniesione zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji, której domagali się skarżący, wskazując, że w obowiązującym stanie prawnym organ administracji publicznej - niezależnie od stanu faktycznego, w tym stanu zaawansowania i charakteru rekultywacji przeprowadzanej na gruncie (po)kopalnianym - nie jest uprawniony do wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną na określony czas. W ocenie skarżących kasacyjnie powyższe stanowisko jest konsekwencją zaniechania przeprowadzenia wnikliwej analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Analogiczną normę prawną zawiera przepis § 162 ust. 1 rozporządzenia. Z zestawienia ww. przepisów z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną na określony czas. Proces takiej rekultywacji ma charakter zbliżony do rekultywacji "ostatecznej", jest on jednak - co oczywiste - ograniczony do stopnia, który pozwoliłby prowadzić wydobycie po upływie okresu, na który zgodnie z decyzją rekultywacja została uznana za zakończoną. Rekultywacja ta jest w istocie sposobem na ochronę złoża, umożliwiając i obligując przedsiębiorcę górniczego do powrotu do wydobycia w późniejszym okresie, a jednocześnie przygotowując wyrobisko do rekultywacji ostatecznej. Przyjęcie przez Sąd I instancji przeciwnego stanowiska jest skutkiem rażąco wadliwej interpretacji art. 20 ust. 4 ustawy, wedle której przepis ten de facto nie posiada żadnego zakresu zastosowania. Dokonując wykładni literalnej i funkcjonalnej ww. przepisu w zestawieniu z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy należy uznać, że skoro rekultywację prowadzi się w miarę, jak grunty stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego, to organ administracji publicznej jest uprawniony do uznania ww. rekultywacji za zakończoną całkowicie, częściowo, lub na czas określony. Stanowisko przeciwne, przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jest zatem w rzeczywistości wyrazem interpretacji ww. przepisu contra lege. Tymczasem nie sposób jest uznać, że zaszły przesłanki, które uzasadniałyby zastosowanie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tym samym nakazywałyby umorzenie postępowania w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną na określony czas. W skardze kasacyjnej podkreślono także, że w toku postępowania dowodowego przed organem I instancji skarżący wykazali wszelkie przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji uznającej za zakończoną na czas 5 lat rekultywacji w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym zawodnionej części wyrobiska. Niezależnie od powyższego, w związku z argumentami przedstawionymi przez skarżących, Sąd winien był co najmniej powziąć wątpliwości co do normy prawnej wynikającej z art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy i następnie, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., winny one zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżących. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni prawa materialnego art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy oraz § 162 ust. 1 rozporządzenia z 8 kwietnia 2013 r. Zarówno art. 20 ust. 4 ustawy, jak i § 162 ust. 1 rozporządzenia zawierają analogiczne rozwiązania. Zgodnie z § 162 ust. 1 rozporządzenia, rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Także art. 20 ust. 4 ustawy stanowi, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Kwestia terminu końcowego zakończenia rekultywacji nie była w sprawie relewantna, zatem nie ma dla kwestii wykładni znaczenia. Przedmiotem sporu jest natomiast, czy organ administracji uprawniony do wydawania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie zakończenia rekultywacji, może w aktualnym stanie prawnym, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy, wydać decyzję o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, ale nie ostatecznie, lecz na określony czas. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne, określać jakie dyrektywy powinny być zastosowane, a w konsekwencji jaka norma prawna w procesie wykładni prawidłowo powinna być ustalona. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera. Zarzutów dotyczących błędnej wykładni nie można natomiast uzasadniać wskazaniem na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i wadliwą ocenę materiału dowodowego. Te argumenty muszą pozostać poza analizą, albowiem nie dotyczą kwestii wykładni, a skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów pod adresem przepisów regulujących postępowanie dowodowe i ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Nie jest wystarczającym argumentem odwołanie się do "literatury fachowej" ze wskazaniem wyłącznie na tekst K. Halaczka: Rekultywacja na określony czas do prowadzenia zakładu górniczego (Surowce i Maszyny Budowlane 2017, nr 6, s. 24-25). Tekst ten, dostępny w wersji elektronicznej, nie wskazuje na żadną praktykę orzeczniczą, odwołuje się do własnych doświadczeń autora jako przedsiębiorcy górniczego, czyli osoby zainteresowanej w przedstawianym rozwiązaniu, trafnie wskazując, że jego zaletą jest znaczne obniżenie kosztów działalności, albowiem decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną skutkuje zmianą wielkości obciążeń podatkowych w podatku od nieruchomości. Jest to niewątpliwie z punktu widzenia prowadzącego działalność stan atrakcyjny, ale nie jest to argument w procesie wykładni; rekultywacja związana jest z ochroną kwalifikowanych kategorii gruntów, a nie z ochroną interesów ekonomicznych podatników. Tekst nie przedstawia żadnych argumentów interpretacyjnych, nie zawiera odniesienia do żadnych zindywidualizowanych przepisów, nie odwołuje się do orzecznictwa wskazując jedynie, że we własnym przypadku autor taką decyzję otrzymał w przeszłości. Nie można na tej podstawie stwierdzić, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, że istnieje praktyka wydawania na obszarze właściwości miejscowej innych organów tego rodzaju decyzji w sprawach o analogicznym stanie faktycznym, wskazanie na jednostkowy przypadek nie potwierdza praktyki. Nie znajduje podstaw stanowisko skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji wadliwie odstąpił od wykładni językowej, rzekomo przełamując jej wynik. O takim przełamaniu można byłoby mówić wówczas, gdyby istniał przepis wprost stwierdzający, że decyzje w sprawach rekultywacji określają uznanie rekultywacji za zakończoną na określony czas. Tak brzmiącego przepisu ustawa jednak nie zawiera, stanowisko skarżących bazuje wszak na odwołaniu się do przepisu art. 20 ust. 4 ustawy i dopiero w jego kontekście wywodzi dopuszczalność wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną na określony czas. Nie można w tej sytuacji mówić, że stan prawny jest literalnie określony, a Sąd I instancji tę jednoznaczność językową przełamał na nieuzasadnionych podstawach. Skarżący odwołując się do art. 20 ust. 4 ustawy wskazują na kontekst systemowy, ale wyłącznie w tym ograniczonym zakresie. Nie jest on wystarczający do wykazania wadliwości interpretacji przedstawionej przez Sąd I instancji, który wszak nie pominął art. 20 ust. 4 ustawy, relacje między tymi dwoma przepisami przedstawił jednak w szerszym kontekście, spełniając w ten sposób postulat wykładni kompleksowej, w modelu tym wszystkie argumenty interpretacyjne mają swoją wagę i powinny być wzięte pod uwagę, argumenty językowe, systemowe czy celowościowe nie tworzą odrębnych, konkurencyjnych rodzajów wykładni, ale stanowią narzędzia, jakimi należy się posługiwać w każdym przypadku (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 551-555). Sąd uwzględnił kontekst językowy i stwierdził w pierwszej kolejności, że art. 22 ust. 1 ustawy w katalogu wydawanych decyzji w sprawach rekultywacji nie wyszczególnia przypadku decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną na określony czas. W dalszej kolejności Sąd I dostrzegł również, że przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy jest przepisem zawierającym normę kompetencyjną i wskazał, że po pierwsze kompetencji w obszarze prawa administracyjnego nie można domniemywać, a po wtóre normy kompetencyjnej nie można w drodze wykładni ani rozszerzać, ani ograniczać zakresu jej stosowania. Ten charakter przepisu nakłada zatem pewne ograniczenia w procesie wykładni. Ograniczenia te znajdują oparcie w konstytucyjnej zasadzie praworządności z art. 7 Konstytucji. Sąd przyjął także, że odmienny jest krąg adresatów wskazywanych przez skarżących przepisów. W przypadku art. 20 ust. 4 ustawy adresatami są podmioty zobowiązane do rekultywacji, a nie organ. Przepis ten, przy uwzględnieniu art. 4 pkt 18 ustawy, nakazuje podmiotom zobowiązanym do rekultywacji, jej prowadzenie sukcesywnie, w miarę wykorzystywania gruntów w działalności przemysłowej, zarówno w zakresie terytorialnym (gdy grunty stają się zbędne dla działalności całkowicie lub częściowo) jak i czasowym (gdy stają się zbędne na określony czas). Przepis ten nie reguluje natomiast działania organów administracji i nie daje im podstaw do władczej ingerencji w działania podmiotów. W oparciu o te argumenty i zastosowane dyrektywy interpretacyjne (dotyczące wykładni norm kompetencyjnych) Sąd I instancji uznał, że zarówno brzmienie przepisu, jak i względy systemowe i funkcjonalne, w tym aksjologiczne (zasada konstytucyjna) sprzeciwiają się uznaniu, że art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy daje kompetencję organowi do wydania decyzji w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną na określony czas. Przeciwko tym argumentom, w szczególności dotyczącym adresata i charakteru normy z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz zasad wykładni przepisów kompetencyjnych, nie przedstawiono w skardze kasacyjnej żadnych kontrargumentów, co czyni zarzut błędnej wykładni nieskutecznym. Nie znajdują potwierdzenia także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie został naruszony art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Postępowanie w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku, nie dotyczy też ograniczenia lub pozbawienia uprawnień, przepis ten nie mógł zatem znaleźć zastosowania w procesie wykładni. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Podobnie jak przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a., ma on charakter przepisu "wynikowego", jego zastosowanie jest efektem uprzedniego stwierdzenia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji przesłankę tę dostrzegł w bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten nie został objęty zarzutami skargi, podobnie jak art. 61a § 1 k.p.a. Nie mógł też zostać naruszony w sprawie przepis art. 145a § 1 p.p.s.a., skoro nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Przepisy te wzajemnie wykluczają swoje zastosowanie i regulują konkurencyjne instytucje, nie jest możliwe zobowiązanie przez sąd organu do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy sąd ten w wyroku umorzy postępowanie administracyjne. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.