I OSK 750/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 460/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 460/22 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 10 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwą jego interpretację polegającą na tym, że Sąd I instancji błędnie ustalił krąg podmiotów uczestniczących w kosztach budowy infrastruktury drogowej, gdyż przepis expressis verbis wskazuje, że uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości, natomiast skarżącej w momencie wydania decyzji przez Wójta Gminy S. prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez to, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał ustaleń faktycznych i uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, co doprowadziło organ do błędnej konkluzji o rzekomym wzroście wartości nieruchomości, przez co organ nałożył na odwołującą opłatę adiacencką, przy czym nie wskazano na czym ten wzrost wartości nieruchomości miał polegać oraz w jakim zakresie i jakim okresie miało to nastąpić. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto K. K. w piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2022 r. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jednak przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na istotną okoliczność jaką jest fakt, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem bezpośrednio wpływa na zakres przedmiotowy tego postępowania, a w konsekwencji na zakres zaskarżonej decyzji i zakres kontroli sądowej. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady o charakterze materialnoprawnym tkwiące w samej decyzji, czyli istniejące w dacie wydania decyzji, a nie wady dotyczące samego przebiegu postępowania zwykłego zakończonego decyzją administracyjną, co do której następnie zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Stąd też w przypadku formułowania zarzutów skargi kasacyjnej w sprawie w której przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w nadzwyczajnym postępowaniu jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy wskazać, którą z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. obarczona jest kontrolowana decyzja w powiązaniu z właściwymi dla danej sprawy przepisami materialnoprawnymi. Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej nie ma żadnego odniesienia, ani wskazania do przepisów dotyczących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a przede wszystkim nie wskazano, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do pkt 7 K.p.a. została naruszona, zaznaczyć należy, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma żadnego odniesienia do przepisów regulujących ten nadzwyczajny tryb postępowania. W skardze kasacyjnej w pkt 1 wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwą jego interpretację polegająca na tym, że Sąd I instancji błędnie ustalił krąg podmiotów uczestniczących w kosztach budowy infrastruktury drogowej, podczas gdy z przepisu tego wynika, że w kosztach budowy uczestniczą osoby którym przysługuje prawo własności nieruchomości, a skarżącej w momencie wydania decyzji prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało. Zarzut błędnej wykładni jest niezasadny, a stanowisko prawne Sądu I instancji i organów administracji jest prawidłowe. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do art. 145 ust. 1 powołanej ustawy ustalenie tych opłat może nastąpić po "stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi." Ustawodawca powiązał więc w sposób wyraźny ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowanej drogi, tak samo zresztą jak i z tytułu budowy innych urządzeń infrastruktury technicznej z faktem stworzenia warunków do korzystania z nich. Jak stanowi art. 146 ust. 1 powołanej ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Czyli obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, która ma charakter należności publicznej, wiąże zatem ustawodawca z określonym zdarzeniem, które spowodowało wzrost wartości nieruchomości będący następstwem czy to wybudowanej drogi, czy też urządzeń infrastrukturalnych. Powołane przepisy wskazują, że wolą ustawodawcy było obciążenie obowiązkiem poniesienia tej opłaty tych podmiotów, które w dacie wybudowania tych urządzeń były właścicielami nieruchomości dla których wybudowano owe urządzenia infrastrukturalne. Podkreślić bowiem należy, że z istoty opłaty adiacenckiej jak i z samych konsekwencji stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń bądź korzystania z wybudowanej drogi wynika, że następuje wzrost wartości tych nieruchomości. Jeżeli po wybudowaniu tych urządzeń lub drogi nastąpiło w drodze czynności cywilnoprawnej zbycie nieruchomości, to właściciel nieruchomości z uwagi właśnie na wybudowane urządzenia lub drogę uzyskał wyższą cenę za zbywaną nieruchomość. Wykładnia art. 144 ust. 1 ustawy nie może prowadzić do takiej sytuacji, w której nabywca nieruchomości – raz zapłaciwszy w cenie nabycia nieruchomości za jej szczególne walory użytkowe wynikające z wybudowanej drogi lub urządzeń infrastrukturalnych, miałby kolejny raz ponieść koszty stworzenia tych warunków poprzez uiszczenie opłaty adiacenckiej. Również i tego względu wykładnia art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna prowadzić do wniosku, iż niezależnie od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, podmiotem zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, lub drogi. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w następujących wyrokach: z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 617/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/09, dnia z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1063/10, z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1276/10, z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1402/10, a także przykładowo WSA w Łodzi wyrok z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 737/16, WSA w Krakowie wyrok z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1350/12. Natomiast odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1433/00, w którym przyjęto, iż to data wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przesądza, kto jest stroną w przedmiocie ustalenia opłaty stwierdzić należy, że pogląd ten nie tylko nie zawiera praktycznie żadnego uzasadniania, ale dodatkowo jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a późniejsze wyroki NSA nie podzielają tego poglądu, tego poglądu nie podziela również Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną. Dodatkowo podkreślić i zaznaczyć należy, że również przed wyrokiem NSA z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1433/00, problematyka dotycząca podmiotu, na który nakładany jest obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej był poddawany analizie w orzecznictwie NSA. Mianowicie w uchwale z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 21/99, ONSA 2000, Nr 2 poz. 56 NSA przyjął, iż obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie, która była właścicielem nieruchomości, w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Identyczne stanowisko przyjął NSA w uchwale z dnia 9 września 2000 r. sygn. akt OPK 8/00, ONSA 2001 r. nr 1 poz. 5, z tym, że tym razem odnośnie użytkowników wieczystych nieruchomości. Co prawda w tych uchwałach NSA wypowiadał się odnośnie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, tym niemniej, istota stanowiska sprowadza się do tego, iż dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości należy brać pod uwagę datę, w której decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Można więc przyjąć, iż w uchwałach tych podjętych w powiększonym składzie NSA uznał, iż datą tą jest dzień powstania warunków do zwiększenia wartości nieruchomości. Stanowisko, iż to stan prawny nieruchomości w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej przesądza o tym, kto jest podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty prezentowane jest również w literaturze (np. K. Marciniuk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. P. Czechowskiego. WK 2015, E. Klat-Górska [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz , pod red. E. Klat-Górskiej. WKP 2024.). Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny. Niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez to, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, że sporządzony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, co doprowadziło organ do błędnej konkluzji o rzekomym wzroście wartości nieruchomości i nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 10 grudnia 2021 r., wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 14 lipca 2021 r. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. Jak wyjaśniano wcześniej powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem bezpośrednio wpływa na zakres przedmiotowy tego postępowania, a w konsekwencji na zakres zaskarżonej decyzji i zakres kontroli sądowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a więc wadami o charakterze materialnoprawnym. Dlatego też postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest i nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Wójta Gminy S. z dnia 14 lipca 2021 r. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wójta Gminy S. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. jest nieprawidłowo, nieadekwatnie do przedmiotu sprawy sformułowany, a tym samym niezasadny. W konkluzji należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyroku Sądu I instancji, stąd też formułując je należy wskazać jakie przepisy p.p.s.a. naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami właściwymi dla danej sprawy, w rozpoznawanej sprawie sformułowane zarzuty również tego odniesienia nie zawierały. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.