I OSK 731/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1109/12 w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wniosku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., I. P. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość Przedsiębiorstwa w M. ul. Ż. - wg protokołu z dnia [...] maja 1951 r. wraz z W. , które stanowiło własność "S. w M.. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., organ poinformował wnioskodawczynię o treści art. 9 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37) oraz art. 417 § 2 K.c. Jednocześnie zwrócił się do wnioskodawczyni o wskazanie podstawy i trybu żądania ustalenia i przyznania odszkodowania. Następnie, wobec braku odpowiedzi, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., organ zobowiązał wnioskodawczynię do usunięcia braków wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie podstawy i trybu żądania ustalenia i przyznania odszkodowania. W odpowiedzi, I. P., w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., poinformowała organ, że wniosek obejmuje żądanie zwrotu wskazanej nieruchomości w częściach należnych spadkobiercom po J. O. i J. O. oraz żądanie zapłaty za niemożność użytkowania tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., Minister Infrastruktury zwrócił wniosek I. P. Wskazał, że nie uzyskał informacji, aby orzeczenia będące podstawą przejęcia na własność Państwa S. w M. zostały uznane za wadliwe na podstawie przepisów art. 156 K.p.a. Stwierdził, że z uwagi na treść art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37) nie widzi możliwości przyznania wnioskodawczyni odpowiedniej kwoty z samego tytułu przejęcia nieruchomości. Uznał, że wniosek strony obejmuje żądanie zapłaty odszkodowania za pozbawienie stron możliwości korzystania z przedmiotu ich własności i czerpania z niego pożytków. Wskazane przez wnioskodawczynię roszczenie jest więc roszczeniem cywilnoprawnym, którego można dochodzić przed sądem powszechnym. Nadto Minister zauważył, że żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, dotyczyć może jedynie nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na własność Państwa w drodze wywłaszczenia, nie zaś w drodze nacjonalizacji, co miało miejsce w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. I. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że Przedsiębiorstwo nie podlegało nacjonalizacji oraz Reformie Rolnej. Przeszło, z dniem [...] marca 1958 r., na własność Państwa, więc Skarb Państwa jest zobowiązany wypłacić odszkodowanie spadkobiercom zubożałym przez zawłaszczenie dorobku spadkodawców. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Swoją właściwość uzasadnił przepisem § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494). Przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. Podzielił stanowisko, według którego, żądanie zapłaty za niemożność użytkowania nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym i powinno być dochodzone przed sądem powszechnym, nie zaś w trybie administracyjnym przed organem administracji. W związku z żądaniem zwrotu znacjonalizowanej nieruchomości, Minister stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi podlegają jedynie nieruchomości wywłaszczone, a nie znacjonalizowane wraz z przedsiębiorstwem, w skład którego wchodziły. Zatem nie jest możliwe ustalenie organu właściwego do zwrotu znacjonalizowanej nieruchomości, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 66 § 3 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. P. Wniosła podjęcie decyzji zgodnej z prawem. Wskazała, że Spółka w M. przeszła pod przymusowy zarząd państwowy [...] października 1951 r. Stwierdziła, że Spółka podlegała nacjonalizacji burżuazyjnej – za odpłatnością. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do przeprowadzenie postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji z 1952 r. oraz z 1959 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 9 K.p.a. nakłada na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści wniesionego żądania, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli jednak literalna treść żądania nie jest dostatecznie precyzyjna, niemniej intencja strony jest oczywista w świetle okoliczności sprawy, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z tą intencją. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał niezbędnych ustaleń, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia treści wniosku skarżącej. Literalna wykładnia doprowadziła organ do wadliwego stwierdzenia, że ostateczną treścią żądania było wyłącznie przyznanie skarżącej odszkodowania. Zwracając się do skarżącej, organ powinien był poinformować ją, zgodnie z art. 9 K.p.a., o warunkach uzyskania odszkodowania za szkody spowodowane orzeczeniami administracyjnymi powołanymi we wniosku i w sposób jednoznaczny wezwać skarżącą do wskazania, czy żąda ona stwierdzenia nieważności tych orzeczeń. Według Sądu pierwszej instancji, powyższe było oczywistym obowiązkiem organu, jednakże wypełnienia tego obowiązku organ zaniechał. Zaniechanie to doprowadziło do rozpoznania sprawy - co do jej rodzaju - niezgodnie z żądaniem skarżącej. Właściwy charakter żądania potwierdził ostatecznie pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem w dniu 6 grudnia 2012 r., jasno wskazując, że przedmiotem żądanie było stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [....] kwietnia 1951 r. oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] listopada 1959 r. Sąd ocenił, że w konsekwencji, postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. oraz [...] kwietnia 2012 r. naruszają przepis art. 66 § 3 K.p.a., na podstawie którego zostały wydane. Skargę kasacyjną złożył Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. I. art. 66 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie, iż został on przez organ naruszony w sytuacji, gdy zasadne było jego zastosowanie. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 66 K.p.a. polegające na tym, że sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 14 K.p.a. poprzez jego pominięcie przy ocenie zaskarżonego postanowienia i całokształtu sprawy, IV. art. 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, iż organ niedostatecznie poinformował stronę o możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego względem orzeczenia nacjonalizacyjnego, V. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu powodów odrzucenia argumentacji i stanowiska organu wyrażonego w postanowieniu, VI. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż organ w wezwaniu do sprecyzowania żądania poinformował wnioskodawczynię o możliwości przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem wskazywanego przez nią orzeczenia nacjonalizacyjnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 P.p.s.a., wniósł o: - w pierwszej kolejności o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, - względnie, w wypadku nie uwzględnienia powyższego, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, - zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, należało więc odnieść się do zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Trafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Podstawą orzekania przez sąd jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 133. Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno zawierać relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 8 do art. 141). Z zestawienia treści art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika nakaz przedstawienia w uzasadnieniu wyroku sądu rzeczywistej treści czynności procesowych dokonanych przez organy administracyjne w trakcie postępowania. Sąd pierwszej instancji błędnie, niezgodnie z aktami sprawy, przedstawił czynność procesową w postaci pisma Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. Organ wyraźnie stwierdził, że przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37) nie przewidywały odszkodowania. Wskazał na przepisy art. 4171 § 2 K.c. oraz art. 156 K.p.a., które w takiej sytuacji znajdują zastosowanie. Nie można zatem przyjmować, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że organ nie poinformował wnioskodawczyni o warunkach uzyskania odszkodowania za szkody spowodowane orzeczeniami administracyjnymi powołanymi we wniosku. Niezależnie od postępowania poprzedzającego wydanie pierwszego postanowienia organu, tj. postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r., przypomnieć warto, że w drugim akapicie uzasadnienia prawnego tego postanowienia Minister wskazał, że uznanie orzeczeń za wadliwe na podstawie przepisów art. 156 i nast. K.p.a. mogłoby stanowić podstawę do rozważenia kwestii ewentualnego przyznania na rzecz następców prawnych byłych współwłaścicieli odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wadliwe decyzje administracyjne. Mimo trwania postępowania po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawczyni nie zmodyfikowała żądania. Sąd powinien dokonać kontroli zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania tego aktu. Czynności procesowe stron także powinny być oceniane według ich treści w dacie podjęcia tych czynności, a więc na podstawie akt sprawy. Oświadczenie woli strony stanowiące czynność procesową powinno być oceniane w całokształcie okoliczności sprawy. Rzeczywistej woli strony z daty podejmowania czynności, w tym przypadku z daty złożenia wniosku, pisma uzupełniającego złożonego na żądanie organu, a nawet z daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można jednak ustalać na podstawie oświadczenia złożonego po wydaniu na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. ostatecznego postanowienia o zwrocie wniosku. Oparcie się Sądu pierwszej instancji w tym zakresie na oświadczeniu pełnomocnika strony złożonego na rozprawie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 133 § 1 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zasadnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 § 3 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zaistniały przesłanki do jego zastosowania. Po pierwsze, aż do wydania zaskarżonego postanowienia wnioskodawczyni domagała się odszkodowania i zwrotu nieruchomości. W obu wypadkach, w myśl art. 66 § 3 K.p.a. wniosek podlegał zwrotowi. Po drugie, nie było podstaw do wzywania skarżącej do wskazania, czy żąda ona stwierdzenia nieważności orzeczeń opartych na wyżej powołanych przepisach o przymusowym zarządzie państwowym. Obowiązek taki nie wynika z przepisów art. 66 K.p.a. Braki, których usunięcia organ może domagać się, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., zostały wskazane w art. 63 § 2 K.p.a. Należy do nich określenie żądania (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 309). Określenie żądania jest więc obowiązkiem strony. W sytuacji, gdy wniosek zawiera jednoznacznie sformułowane żądanie, organ nie ma prawa sugerować stronie zmianę treści żądania. Prowadzący postępowanie organ administracyjny jest powołany do rozpatrzenia wniosku, a nie do formułowania za stronę żądania wszczynającego postępowanie wnioskowe (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 81741). Organ administracji publicznej ma natomiast, wynikający z art. 9 zdania pierwszego K.p.a., obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 9 zdanie drugie K.p.a., organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naruszenie zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej przejawia się w odmowie udzielenia informacji stronie oraz w nienależytym udzieleniu informacji (przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 70). Wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek nie może być natomiast utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia dnia 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 30854; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1301/11; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pouczenie skierowane do wnioskodawczyni spełniało wymogi art. 9 K.p.a. Skoro zaś skarżąca, mimo dwukrotnego precyzyjnego pouczenia o konieczności poprzedzenia żądania odszkodowania trybem stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem na podstawie art. 156 K.p.a. oraz wezwania do wskazania podstawy żądania, w dalszym ciągu domagała się odszkodowania oraz zwrotu nieruchomości, to organ trafnie zastosował dyspozycję art. 66 § 3 K.p.a. Pozostałe, nieomówione dotychczas zarzuty kasacji, nawiązujące do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w istocie są konsekwencją zarzutu materialnego. Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej jest trafność materialnej podstawy kasacji, a zarzuty procesowe nie mają charakteru uchybień, o których mowa w art. 188 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a. ----------------------- 1