I OSK 728/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W., A.K., M.W. i D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 33/26 w sprawie ze sprzeciwu A.W., A.K., M.W. i D.K. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 19 grudnia 2025 r. znak: GN-V.7534.2.33.2025 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A.W., A.K., M.W. i D.K. solidarnie kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 33/26, oddalił sprzeciw A.W., A.K., M.W. i D.K. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 19 grudnia 2025 r. znak: GN-V.7534.2.33.2025 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Lubelski decyzją z 3 października 2025 r., znak: IGM-GN.6821.29.2025.MR, wydaną na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3 i 7, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") orzekł o zwrocie na rzecz A.W., A.K., D.K. i M.W. nieruchomości oznaczonej jako aktualna działka nr [...] o pow. 0,1583 ha, położonej w [...] w rejonie ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], nabytej na rzecz Gminy Lublin aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 18 kwietnia 1997 r., uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Ponadto organ zobowiązał ww. osoby do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania została nabyta na rzecz Gminy Lublin aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 18 kwietnia 1997 r. Przy zawarciu umowy przedstawiciel gminy oświadczył, że nabywany grunt przeznaczony jest pod lokalizację cmentarza komunalnego. Z treści okazanej przy zawarciu umowy uchwały Rady Miejskiej w Lublinie o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości wynika, że przewidziane do nabycia nieruchomości przeznaczone były pod cmentarz komunalny, ulicę oraz budownictwo mieszkaniowe. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Starosta dalej wyjaśnił, że zawnioskowana do zwrotu część nieruchomości przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i w części pod ulicę, co wynika z dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie nabycia. W świetle obowiązujących w dacie zawarcia umowy przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zorganizowane budownictwo wielorodzinne, jak również budowa dróg stanowiły cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości. W ocenie zatem organu pierwszej instancji, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Starosta Lubelski przyjął, że umowa nabycia przedmiotowej nieruchomości została zawarta w związku z zamiarem realizacji celu publicznego, w warunkach znacznie ograniczających swobodę właściciela w dysponowaniu gruntem oraz w korzystaniu i zagospodarowaniu nieruchomości, a co za tym idzie, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają w tej sprawie zastosowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Lublin, podnosząc, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, a zgromadzone dokumenty nie wskazują, aby w stosunku do nabytej działki (nr [...]) istniało zagrożenie wywłaszczeniem. Tym samym nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 19 grudnia 2025 r., znak: GN-V.7534.2.33.2025, Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z 3 października 2025 r. i przekazał sprawę do sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nabycie spornej nieruchomości nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., poz. 127 ze zm. – dalej: "u.g.g.w.n."). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z 1985 r. na rzecz Skarbu Państwa albo gminy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zakresem tej regulacji objęte są tylko te umowy, które dotyczyły przymusowego nabycia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego, a więc zawierane niejako na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, w jakich okolicznościach nastąpiło nabycie nieruchomości złożonej m.in. z działki nr [...], co przesądza o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewoda Lubelski zwrócił uwagę na konieczność podjęcia przez organ I instancji próby odnalezienia całej dokumentacji obrazującej okoliczności zawarcia umów sprzedaży z 18 kwietnia 1997 r., aby w oparciu o tą dokumentację odpowiedzieć następnie na pytania: czy umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości miała charakter zwykłej cywilnoprawnej czynności zawartej na zasadzie równorzędności stron, czy też nabycie tej nieruchomości odbyło się w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego należy również ustalić, czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Lu 3326, oddalił sprzeciw A.W., A.K., M.W. i D.K. od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 grudnia 2025 r. W ocenie Sądu I instancji ustalenie okoliczności, w jakich doszło do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z 18 kwietnia 1997 r. stanowi kluczowy element stanu faktycznego przesądzający o tym, czy w sprawie zastosowanie znajdzie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Ustalenie, czy do zawarcia umowy doszło w zwykłych warunkach rynkowych, czy w warunkach swoistego "zagrożenia" wywłaszczeniem wymaga skrupulatnej analizy wszystkich dających się ustalić okoliczności towarzyszących podpisaniu umowy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z jednej strony dotychczas zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego z 18 kwietnia 1997 r. została zawarta w okolicznościach ograniczających swobodę kontraktową zbywców (poprzedników prawnych skarżących). Podpisanie aktu notarialnego poprzedzała korespondencja, wskazująca na swobodę wyrażania woli przez strony przyszłej umowy. Pismem z 14 czerwca 1996 r., Dyrektor Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] poinformował ówczesnych właścicieli, że Miasto jest zainteresowane "ewentualnym nabyciem" m.in. działki nr [...]. Jedna z ówczesnych współwłaścicielek odpowiedziała pozytywnie na to klasyczne zaproszenie do dalszych negocjacji, wyrażając wolę sprzedaży (k. 63-64 akt adm. I inst.). Po upływie kilku miesięcy odbyły się negocjacje, które doprowadziły do ustalenia ceny sprzedaży. Co istotne – cena została ustalona w wyniku negocjacji między stronami przyszłej umowy (a nie w drodze oszacowania przez rzeczoznawcę, jak w przypadku umów zawieranych w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem), ostateczna cena (20 zł za m2) była bardzo zbliżona do kwoty pierwotnie wskazywanej przez ówczesną współwłaścicielkę (25 zł za m2). Okoliczności poprzedzające zawarcie umowy nie wskazują zatem na żadne ograniczenie swobody kontraktowej stron. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie również treść aktu notarialnego z 18 kwietnia 1997 r. (k. 70-71 akt adm. I inst.) nie daje podstaw do twierdzenia, że umowa mogła być zawarta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Przy zawieraniu aktu okazano jedynie uchwałę wyrażającą zgodę Rady Miejskiej na nabycie nieruchomości, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.; w zakresie istotnym dla sprawy przepis ten nie zmienił się od daty zawarcia aktu notarialnego z 1997 r.) oraz art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n. Była to standardowa uchwała upoważniająca organ wykonawczy gminy do nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Nie ma w akcie żadnych wzmianek pozwalających wywodzić swoisty stan zagrożenia wywłaszczeniem. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że istnieje pewna okoliczność, która obliguje organy rozpoznające wniosek o zwrot nieruchomości do dokonania dodatkowych ustaleń. W akcie notarialnym pojawiła się wzmianka, że pełnomocnik Gminy oświadczył, że wg ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nabywane działki (m. in. nr [...]) znajdują się na terenie przeznaczonym pod lokalizację cmentarza komunalnego. Z okazanej przy zawieraniu aktu uchwały z 4 lipca 1996 r. (z uzasadnienia) wynika, że nieruchomości leżą w terenie przeznaczonym pod cmentarz komunalny, projektowaną drogę publiczną oraz pod budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu wskazano, że nabycie gruntu na rzecz Miasta pozwoli na poszerzenie istniejącego cmentarza oraz na uzyskanie przez Miasto nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Analiza znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji planistycznej wskazuje na przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz tereny ulic (symbole [...] na rysunku planu ogólnego – Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. oraz [...] na rysunku planu szczególnego – Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy Felin, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/125/87 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 29 grudnia 1987 r.; zob. w szczególności k. 107, 121, 129, 130 akt adm. I inst.). Dalej Sąd Wojewódzki podkreślił, że w świetle art. 46 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n. budowa i utrzymanie cmentarzy stanowiła cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości (podobnie zresztą jak zorganizowane budownictwo wielorodzinne – pkt 4). Z uwagi na tą okoliczność Sąd I instancji uznał, że rację ma Wojewoda Lubelski wskazujący na konieczność poszerzenia zakresu ustaleń faktycznych w sprawie, aby uzyskać materiał jednoznacznie przesądzający o tym czy do zawarcia umowy doszło w zwykłych warunkach rynkowych, czy w warunkach swoistego "zagrożenia" wywłaszczeniem. Jakkolwiek dotychczas zebrany w sprawie materiał nie wskazuje na ograniczenie swobody kontraktowej stron, to jednak nie można wykluczyć, że dodatkowe ustalenia doprowadzą do wniosku przeciwnego. Zasadnie zatem Wojewoda Lubelski wskazuje na konieczność podjęcia próby uzyskania dokumentacji dotyczącej nabywania nieruchomości w sąsiedztwie spornej działki. Gdyby na terenach sąsiednich dochodziło do wywłaszczenia nieruchomości, stanowiłoby to istotny argument dla oceny, czy akt notarialny z 18 kwietnia 1997 r. został zawarty w warunkach wskazujących na zagrożenie wywłaszczeniem, co pozwalałoby na zastosowanie w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Oczywiście obowiązek czynienia ustaleń faktycznych (wynikający z zasady prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) ma swoje racjonalne granice – Starosta Lubelski musi podjąć starania o pozyskanie dodatkowego materiału dowodowego albo przekonująco wykazać, że uzyskanie dodatkowego materiału nie jest możliwe, z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli A.W., A.K., M.W. i D.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej: "p.p.s.a.") poprzez nie zawarcie w zaskarżonym wyroku kompletnego uzasadnienia prawnego i faktycznego w stosunku do zarzutów podniesionych w skardze oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wyłącznie w aspekcie działania organu, zatem wobec braku rozważenia zarzutów i argumentów skarżącego zawartych w skardze i poprzestanie wyłącznie na analizie czynności dokonanych przez organy administracyjne, podczas gdy dyspozycja przywołanego przepisu nakazuje Sądowi rozważenie w wyroku wszystkich zarzutów strony, w szczególności tych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy i ich wpływu na uwzględnienie/nieuwzględnienie zarzutów skargi w szczególności: przyjęcie oparte na dowolności, że w sprawie nie ustalono czy przedmiotowa umowa miała charakter przymusowy w sytuacji gdy: 1) względem spadkodawców skarżących było wcześniej prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe (vide: postanowienie o wszczęciu postępowania - kopia w załączeniu oraz w aktach sprawy); 2) w okresie zawarcia przedmiotowej umowy prywatne firmy zajmujące się budową budynków wielorodzinnych dopiero powstawały i nie nabywały w tym okresie na tym obszarze ani jednej nieruchomości w celu realizacji prywatnych inwestycji z zakresie budownictwa wielorodzinnego, a w pobliżu przedmiotowej nieruchomości nie było infrastruktury pozwalającej na realizację inwestycji przez przedsiębiorców prywatnych; 3) Gmina Lublin nie podjęła przed zakupem żadnych działań mających na celu podział działki na części np. nie planowano wydzielenie z działki nr [...] jej części tylko pod cmentarz oraz projektowaną drogę; 4) Gmina Lublin w korespondencji i dokumentach urzędowych przed zawarciem przedmiotowej umowy posługuje się pojęciem nabycia a nie pojęciem kupienia/zakupu, zatem brano pod uwagę wywłaszczenie; w przypadku odmowy zawarcia umowy; 5) budownictwo wielorodzinne było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie w stanie prawnym obowiązującym w dniu zawarcia przedmiotowej umowy. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm. – dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i ich nieuchylenie pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że organ I instancji nie ustalił w stopniu wystarczającym czy umowa miała charakter przymusowy czy dobrowolny w sytuacji gdy: a) pełnomocnictwo do zawarcia umowy ze strony Gminy Lublin wyraźnie określa jego zakres do nabycia nieruchomości wyłącznie na cele publiczne; b) postanowienia miejscowego planu zagospodarowania dopuszczają względem przedmiotowej nieruchomości realizację celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami; c) umowa została zawarta z inicjatywy oraz pod presją Gminy Lublin; d) w okresie zawarcia umowy, organy państwa dysponowały instrumentami przymusu wywłaszczenia względem całej przedmiotowej nieruchomości; e) zorganizowane budownictwo wielorodzinne było również celem publicznym w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości uzasadniającym wywłaszczenie. 2) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez: a) dowolne przyjęcie, że organ I instancji powinien poczynić dodatkowe ustalenia odnośnie "przymusowego" charakteru umowy m.in. ustalić czy była wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego w sytuacji gdy na przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który w całości przeznaczał przedmiotową nieruchomość pod cele publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; b) dowolne przyjęcie, nie mające podstawy prawnej, że organ I instancji powinien ustalić z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego", w sytuacji gdy w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, a nie ponad wszelką wątpliwość/ z całą pewnością, objęcie nieruchomości inwestycją celu publicznego wynika wprost z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem organu II instancji było jej utrzymanie w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji lub sprzeciw od postanowienia na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W wywiedzionej skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, polegającym w istocie na ograniczeniu się Sądu I instancji do oceny stanowiska zajętego przez organ i pominięciu merytorycznego odniesienia się do każdego z zarzutów zawartych w samej skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podziela. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08 – dostępne w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13 – dostępne w CBOSA). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W tej sprawie (niezależnie od oceny pozostałych zarzutów) uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w sprzeciwie od decyzji, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest przyjęcie przez orzekający w sprawie Sąd za własne prawidłowo poczynione ustalenia i wnioski w sprawie a także argumentację dokonaną przez organ w ramach prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego i przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia administracyjnego. Ponadto wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do treści samego sprzeciwu wskazując, że nie podziela jego zasadności. Nie stanowi to w żadnym zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasady okazał się jednak drugi zarzut, choć nie został on w pełni prawidłowo sformułowany. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., nie dostrzegając, że nawet w sytuacji uwzględniania przez Sąd I instancji wniesionego sprzeciwu przepis ten nie miałby w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z ww. przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych wywołanych skargą. W tej jednak sprawie mamy do czynienia ze sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że w sprawie rozstrzygnięć sądu administracyjnego znajduje zastosowanie art. 151a p.p.s.a. Wadliwość ta jednak nie ma istotnego wpływu na zasadność skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie. Przede wszystkim zauważyć należy, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm. – dalej: "p.u.s.a."), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21 oraz z 18 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1736/23 – dostępne w CBOSA). Ponadto, decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Istotnie, art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego – w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jednakże powyższe nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ II instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy zastępowaniu organu I instancji w przeprowadzaniu postępowania dowodowego, lecz umożliwia przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. wyroki NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20 oraz z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 149/22 – dostępne w CBOSA). Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny. W polskim systemie prawa administracyjnego zasada dwuinstancyjności oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nakładają na organy administracji publicznej szczególne powinności w zakresie dbałości o rzetelność ustaleń faktycznych. W sytuacji, gdy dane okoliczności ustalone przez organ pierwszej instancji wymagają jednie potwierdzenia lub wykluczenia, organ odwoławczy, kierując się zasadą ekonomii procesowej, powinien rozważyć samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego lub zastosowanie trybu z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać decyzję do ponownego rozpatrzenia nie podejmując nawet próby uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Wynik tej oceny może być dwojaki. Po pierwsze, organ odwoławczy może stwierdzić, że organ pierwszej instancji, pomimo że nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania. Czyli że w istocie brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Takiej wadliwości postępowania w pierwszej instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie, gdyż zgodnie z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, organ odwoławczy uchyla decyzję i przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. ). Po drugie natomiast, organ odwoławczy może stwierdzić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w pierwszej instancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione (odmowa przez organ odwoławczy wiarygodności dowodom przeprowadzonym w pierwszej instancji). W takim przypadku organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie przyjął, że Wojewoda Lubelski zasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasatoryjną, wskazując na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, w jakich okolicznościach nastąpiło nabycie nieruchomości złożonej m.in. z działki nr [...], co przesądza o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewoda Lubelski zwrócił uwagę na konieczność podjęcia przez organ I instancji próby odnalezienia całej dokumentacji obrazującej okoliczności zawarcia umów sprzedaży z 18 kwietnia 1997 r., aby w oparciu o tą dokumentację odpowiedzieć następnie na pytania: czy umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości miała charakter zwykłej cywilnoprawnej czynności zawartej na zasadzie równorzędności stron, czy też nabycie tej nieruchomości odbyło się w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego należy również ustalić, czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. Naczelny Sąd Administracyjny oceny stanowiska tego jednak nie podziela, albowiem organ drugiej instancji nie wskazał wystarczających podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a brakujący materiał dowodowy jest możliwy do uzupełniania w ramach postępowania drugoinstancyjnego. W celu jednak wyjaśnienia czy przeprowadzenie ponownie postępowania jest konieczne, należy wskazać na przepisy regulujące zakres przedmiotowego postępowania administracyjnego. Art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi, że: Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.)." To brzmienie przepisu wynika z nowelizacji dokonanej mocą art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która to ustawa weszła w życie 22 września 2004 r. Nowelizacja ta w zasadniczy sposób zmieniła podstawy do żądania zwrotu nieruchomości. W świetle art. 216 u.g.n., w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z 28 listopada 2003 r., nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast po nowelizacji sytuacja ta uległa zmianie i obecnie utrwalone jest stanowisko, tak w piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Z dniem 22 września 2004 r. dokonano jednocześnie zmiany treści art. 4 u.g.n., polegającej na dodaniu w tym samym akcie prawnym art. 4 pkt 3b. W przepisie tym zostało zdefiniowane pojęcie nabywania i zbywania nieruchomości. Art. 4 pkt 3b u.g.n., stanowi, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". W świetle tej treści przepisu nie ma wątpliwości, że umowa sprzedaży nieruchomości mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W kontekście wskazanego przepisu "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, w odróżnieniu od "wywłaszczenia", który jest sposobem uzyskania własności właściwym dla prawa publicznego. Trzeba ponadto zwrócić uwagę na przepis art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu na datę zawarcia umowy) stanowiący, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie zatem umowa, o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2020, str.1432 i powołane w nim orzecznictwo NSA). W tym kontekście zauważyć należy, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość może być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli jest niezbędna na cele: budowy i utrzymania dróg i urządzeń komunikacji publicznej (art. 46 ust. 2 pkt 1), budowy i utrzymania cmentarzy (art. 46 ust. 2 pkt 2); zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (art. 46 ust. 2 pkt 4). Jest to o tyle istotne w tej sprawie, gdyż z ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego LZM zatwierdzonym uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. oraz ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XXI1/125/87 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 grudnia 1987 r. Według ustaleń planu ogólnego nieruchomość przeznaczona była w części pod tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego (projektowane osiedle wielorodzinne z urządzeniami usług podstawowych) oraz w części pod tereny ulic – projektowaną ulicę [...]. Zgodnie z planem szczegółowym zawnioskowana do zwrotu działka położona była w obszarze mieszkalnictwa o wysokiej intensywności ([...] - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) oraz towarzyszące mu tereny zieleni wypoczynkowej ([...] – projektowany park osiedlowy z programem sportowo-rekreacyjnym). Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 14 czerwca 1996 r. skierowane do ówczesnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, gdzie Urząd Miasta Lublin informuje, że jest zainteresowany ewentualnym nabyciem działek nr [...] i [...], położonych w [...] w rejonie ul. [...], w związku z czym zaproszono właścicieli w wyznaczonym terminie do siedziby Urzędu celem uzyskania dodatkowych informacji. Na dzień 27 czerwca 1996 r. datowana jest notatka służbowa z wizyty Z.S. w Urzędzie Miasta [...]. Z notatki tej wynika, że współwłaścicielka nieruchomości wyraziła zainteresowanie sprzedażą nieruchomości za cenę 25 zł/m2. Do akt sprawy złożono również protokół z negocjacji ceny z dnia 7 kwietnia 1997 r., w treści którego znalazł się zapis, że państwo S. wyrazili chęć sprzedaży działek nr [...] i nr [...] za cenę 20 zł/m2, co daje sumę 184.000,00 zł. W protokole zapisano, że propozycja została przyjęta, a kwota odszkodowania zostanie wypłacona w ciągu miesiąca od daty zawarcia aktu notarialnego. Wśród zgromadzonego materiału dowodowego znajduje się również uchwała nr 363/XXXV/96 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 4 lipca 1996 r. w sprawie nabycia gruntów na rzecz miasta, która w swym uzasadnieniu wskazuje, że objęte nią nieruchomości przeznaczone są pod cmentarz komunalny, projektowaną ulicę [...] i budownictwo mieszkaniowe. Z treści uchwały wynika, że nabycie gruntów pozwoli na poszerzenie istniejącego cmentarza, jak również miasto uzyska nowe tereny pod budownictwo mieszkaniowe. Kluczowe jednak w sprawie jest to, że nabycie przez Gminę Miasto Lublin przedmiotowej nieruchomości od Z.S. i Z.S. nastąpiło aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 18 kwietnia 1997 r., w którego treści wskazano, że nabycie nieruchomości następuje w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 4 lipca 1996 r. nr 363/XXX/96 w sprawie nabywania na rzecz Miasta gruntów położonych w rejonie ul. [...] i [...]. Według uzasadnienia ww. uchwały, nabycie gruntów pozwoli na poszerzenie istniejącego cmentarza komunalnego oraz pozyskanie nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który podzielił, stanowisko Wojewody Lubelskiego, że konieczne w sprawie jest uzyskanie dokumentacji dotyczącej nabywania nieruchomości w sąsiedztwie spornej działki, w celu ustalenia, czy na terenach sąsiednich dochodziło do wywłaszczenia nieruchomości, co mogłoby mieć wpływ na ocenę charakteru nabycia przez gminę przedmiotowej nieruchomości. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wywłaszczenie sąsiednich nieruchomości nie determinuje konieczności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Niemniej jednak zbadanie takiej okoliczności może bez wątpienia odbyć się w ramach dowodowego postępowania uzupełniającego na etapie drugoinstnacyjnym. Nie jest to bowiem taki zakres postępowania dowodowego, który wymagałby ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Dostrzec jednak należy, co umknęło Sądowi I instancji, że w aktach organu drugiej instancji znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej, w którym wskazano, że 10 sierpnia 1989 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe mające na celu objęcie prawa własności w stosunku do nieruchomości ogólnej o powierzchni 9020 m2 położonych w [...], w tym działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wskazano również, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje w związku z zamierzoną realizacją na tym terenie rozbudowy Cmentarza Komunalnego. Ze znajdującego się również w tych aktach wniosku z 10 sierpnia 1989 r. o wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego wynika, że m.in. na domaganie się przez właścicieli zbyt wygórowanej ceny gruntu, nie ma możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości w formie aktu notarialnego. Powyższe dokumenty są o tyle istotne dla tego postępowania, bo dotyczą nieruchomości w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, a co więcej działka nr [...], która była przedmiotem ww. postępowania wywłaszczeniowego, była własnością ówczesnych właścicieli działki będącej przedmiotem tego postępowania. W tych warunkach organ drugiej instancji znał zatem okoliczności nabywania sąsiednich nieruchomości, które niewątpliwie były objęte procedurą wywłaszczeniową, z uwagi m.in. na brak porozumienia z właścicielami co do nabycia nieruchomości aktem notarialnym. Z tego wynika również, że ówcześnie próbowano sąsiednie nieruchomości nabyć na zasadzie względnej dobrowolności aktem notarialnym, a dopiero po bezskuteczności tej procedury wszczynano formalne postępowanie wywłaszczeniowe, w którym wyznaczano stronie termin do dobrowolnego zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. To daje bowiem pewien obraz sytuacji, który organ drugiej instancji powinien rozważyć i przenieść na realia niniejszej sprawy. W oparciu o powyższe okoliczności, skarga kasacyjna okazała się zasadna, w zakresie zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Wojewoda Lubelski nie powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., lecz ewentualnie przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a. jeśli uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający. Z tego względu organ drugiej instancji ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze podda szczegółowej analizie materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych organu pierwszej i drugiej instancji, a w przypadku uznania, że jest on niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzi na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw. Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wpisy od sprzeciwu i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, za obie instancje.