I OSK 723/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1869/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-68/2020/MSte w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2022r. o sygn. akt I SA/Wa 1869/21 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-68/2020/MSte w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 31 sierpnia 1994 r., nr 45064, znak: G.2.4.7224/1076/94, stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości zabudowanej położonej w [...] przy ul. [...] róg [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] w części wynoszącej 0,751 oraz odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności tej nieruchomości w części wynoszącej 0,249. [...] S.A. ( dalej: "[...]" lub "Skarżąca") zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: p.p.s.a.) zarzuciła: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: k.p.a.). wyrażającye się w stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 31 sierpnia 1994 roku nie narusza prawa w stopniu rażącym a także nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy okoliczności, podstawy prawne i faktyczne wydania decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 31 sierpnia 1994 roku jednoznacznie wskazują na zasadność i konieczność stwierdzenia jej nieważności, 1. naruszenie art. 153 p.p.s.a, art. 209 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 sierpnia 1994 roku w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażającym się w stwierdzeniu, że przedmiotowa decyzja Wojewody Warszawskiego nie może zostać unieważniona, albowiem przy jej wydaniu Wojewoda Warszawski był związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 18 lutego 1994 roku, podczas gdy przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie winna być całość materiału dowodowego stanowiący postawę do wydania spornej decyzji administracyjnej, a zatem także wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 18 lutego 1994 roku. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o: 1. rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyznaczenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej z 31 sierpnia 1994 r., działka ewidencyjna nr [...] była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych użytkowana w części przez [...] oraz [...]. Prezes [...] pełnił wówczas funkcję centralnego organu administracji państwowej a Komendant Główny [...] podlegał bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej. Obie te jednostki prowadziły zadania o charakterze publicznym , należące do właściwości organów administracji rządowej a nie organów komunalnych. Takie zadania o charakterze publicznym były faktycznie wykonywane przez [...] na obszarze działki o dawnym numerze ewidencyjnym [...]. Objęta decyzją z dnia 31 sierpnia 1994 roku działka gruntu służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej a takie mienie jest wyłączone z komunalizacji z mocy prawa. Na działce o dawnym numerze [...] nie były wykonywane zadania należące do właściwości organów komunalnych i dlatego też stwierdzenie nabycia przez Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 roku własności nieruchomości zabudowanej w części wynoszącej 0,751 , stanowiącej działkę o nr geodezyjnym [...] jest wyrazem rażącego naruszenia prawa. Tym samym stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA jakoby "brak było jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby, że wykonywanie zadań publicznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, było realizowane przez Skarżącą na całości działki nr. [...] o powierzchni 8274 m.kw." jest całkowicie nieadekwatne do argumentacji zawartej powyżej. WSA rozpoznając wniesioną skargę cały czas analizuje okoliczności i charakter użytkowania nieruchomości przez [...] S.A. a pomija się fakt, że nieruchomość była także użytkowana przez [...]. Stan faktyczny sprawy potwierdza, że działka zlokalizowana w [...] przy ul. [...] służyła faktycznie w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej do wykonywania zadań publicznych. Na działce znajdują się m.in. budynki gospodarcze [...], wybudowane ze środków własnych [...]. Jak wynika z pisma Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia 22 czerwca 1994 roku, zmianą nr. 22/94 z dnia 8 czerwca 1994 roku w pozycji rejestrowej nr. 78 działki o nr. [...] z obrębu [...] wpisano jako właściciela Skarb Państwa, a władającego P. Kolejnym uchybieniem WSA w Warszawie, co wyraża się w błędnej interpretacji przepisu art. 156 par. 1 pkt 1 kpa, było stwierdzenie, że Wojewoda Warszawski wydając sporną decyzję nie mógł w istocie orzec w inny sposób, albowiem wiążące były dla niego wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 18 lutego 1994 roku. WSA podkreśliło, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest wyłącznie decyzja Wojewody Warszawskiego a nie orzeczenie NSA z dnia 18 lutego 1994 roku. W ocenie Skarżącej przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie winien być całość materiału dowodowego stanowiący postawę do wydania spornej decyzji administracyjnej, a zatem także wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 18 lutego 1994 roku. Jeżeli z przedmiotowego postępowania nieważnościowego wyłączone zostaną wytyczne i sugestie dokonane przez NSA w wyroku z dnia 18 lutego 1994 roku, to takie postępowanie trudno będzie nazwać postępowaniem nadzorczym i jako takie pozbawione jest ono jakiegokolwiek sensu. Orzeczenie NSA było wiążące dla Wojewody Warszawskiego na dzień wydawania przedmiotowej decyzji z dnia 31 sierpnia 1994 roku. Na dzień rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wytyczne NSA nie były już w żaden sposób wiążące dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym zakresie nie miały zastosowania przepisy art. 209 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, którą stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc więc co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej skoncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Powyższe uwagi były konieczne z uwagi na sposób w jaki skonstruowano zarzuty skargi kasacyjnej rozpoznawanej w niniejszej sprawie. W pierwszym z podniesionych wobec zaskarżonego wyroku zarzutów wskazano naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się w stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 31 sierpnia 1994 roku nie narusza prawa w stopniu rażącym a także nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy okoliczności, podstawy prawne i faktyczne wydania decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 31 sierpnia 1994 roku jednoznacznie wskazują na zasadność i konieczność stwierdzenia jej nieważności. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten wskazuje na dwie z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i jego naruszanie nie może polegać na zaaprobowaniu przez WSA w Warszawie poglądu organów, iż decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 31 sierpnia 1994 r. nie jest obarczona innymi kwalifikowanymi wadami skutkującymi nieważnością decyzji ostatecznej wymienionymi w innych punktach art. 156 § 1 ( tj w pkt 1 i 3-7) k.p.a. Skarżąca w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazała innych kwalifikowanych wad ww. decyzji z 1994 r. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także przepisu prawa, do którego miałby się odnosić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno towarzyszyć obligatoryjne, dokładne określenie przepisów prawa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej, rażąco naruszała kontrolowana decyzja, a tym samym zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego. Należało zatem bezwzględnie powiązać przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z odpowiednim, konkretnym przepisem (przepisami) prawa rażąco – w ocenie [...] – naruszonym (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 2068/19, z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 106/22 i z 21 stycznia 2025 r. o sygn. akt I OSK 2368/21 – wszystkie dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka odniosła się do błędnej oceny stanu faktycznego, która rzutowała na błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego nie precyzując jednak, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały naruszone w sposób rażący. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej ograniczający się do przepisów o charakterze ogólnym, generalnym bez powiązania ich z właściwymi dla tej konkretnej sprawy przepisami materialnoprawnymi lub procesowymi nie może być uwzględniony. Drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 209 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 sierpnia 1994 roku w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest o tyle zasadny, że przepis art. 153 p.p.s.a. w dacie wydania decyzji Wojewody Warszawskiego z 31 sierpnia 1994 r. nie obowiązywał, zatem - wbrew uwadze zawartej w zaskarżonym wyroku - nie mógł stanowić podstawy związania tego organu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 18 lutego 1994 r. o sygn. I SA 743/93. Przepis ten nie wiązał – w zakresie związania wyrokiem NSA - również organu orzekającego w trybie nadzorczym - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niemniej zgodnie z art. 209 k.p.a. ( w brzmieniu z daty wydania decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 31 sierpnia 1994 r.) Wojewoda był związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego. Okoliczność ta jest istotna w zakresie ustalenia czy decyzja Wojewody z dnia 31 sierpnia 1994 nie narusza rażąco prawa, aczkolwiek nie determinująca, bowiem w świetle art. 209 k.p.a. - sąd administracyjny nie mógł dokonywać, wiążącego organ administracji państwowej, ustalenia podstawy faktycznej kontrolowanej decyzji administracyjnej. W świetle ówczesnego brzmienia art. 209 k.p.a. ocena prawna zawarta w orzeczeniu Sądu Administracyjnego była wiążąca tylko o tyle, o ile przy ponownym rozpatrywaniu nie został ustalony stan faktyczny odmienny od tego, który był przedmiotem rozpatrywania sądu administracyjnego. Wobec powyższego trzeba zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, iż w wyroku z 18 lutego 1994 r. NSA wiążąco przesądził stan faktyczny, a jedynie zwrócono uwagę, iż NSA zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organ. NSA w wyroku z 18 lutego 1994 r. zakwestionował natomiast wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w decyzji z 18 marca 1993 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warszawskiego z 6 listopada 1992 r. Ocena prawna wyrażona przez ten Sąd (NSA) w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wiązała Wojewodę Warszawskiego ponownie rozpoznającego sprawę. NSA wskazał, iż o ile nieruchomość podlegająca komunalizacji jest niepodzielna to stała się w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i gminy miejsca jej położenia, w częściach ułamkowych. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż w aktach brak jest dokumentów potwierdzających, aby P. w dacie 27 maja 1990 r. na całej działce nr [...] wykonywała zadania publiczne w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy komunalizacyjnej, zatem nie można mówić, żeby decyzja Wojewody z 31 sierpnia 1994 r. naruszała prawo (a tym bardziej w sposób rażący). W skardze kasacyjnej Skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne przywołane przez Sąd I instancji, niemniej nie czyniła tego w ramach odpowiednio postawionego zrzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie wskazano jakie przepisy procedury administracyjnej lub sądowadministracyjnej zostały w ten sposób naruszone. Tym samym argumentacja P. w tym zakresie nie może być uwzględniona w ramach kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Z tych też przyczyn - wobec takiego sposobu sformułowania zarzutów - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.