I OSK 722/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C, M.C., T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 526/21 w sprawie ze skargi K.C, M.C., T.C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2021 r. znak WS-VI.7570.1.108.2020.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 24 lipca 2020 r. znak AG-I.683.2.2.2019.GD w całości; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K.C, M.C., T.C. solidarnie kwotę 3057 (trzy tysiące pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 526/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.C, M.C., T.C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2021 r., znak: WS-VI.7570.1.108.2020.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 14 stycznia 2020 r. znak: AG-I.683.2.2.2019.DG Starosta B. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie P., gmina B., obejmującą działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3129 m², która z mocy prawa stała się własnością Gminy B. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 9 marca 2020 r. nr WS-VI.7570.1.34.2020.MD uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując przede wszystkim na niewłaściwe zastosowanie w operacie szacunkowym zasady korzyści i w konsekwencji nieuprawnione dokonanie wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 24 lipca 2020 r. znak: AG-I.683.2.2.2019.DG Starosta B. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 25 302,00 zł za nieruchomość położoną w obrębie P., gmina B., obejmującą działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3129 m², która z mocy prawa stała się własnością Gminy B., a także o tym, że wypłata odszkodowania nastąpi proporcjonalnie do posiadanych udziałów w prawie własności na rzecz K.C, M.C. oraz T.C., a w dalszych punktach zobowiązał Gminę B. do wypłaty odszkodowania, a także wskazał sposób i termin jego zapłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał w szczególności art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej jako: ugn), zgodnie z którym ustawowym wyznacznikiem ustalenia odszkodowania jest wartość nieruchomości, którą określa rzeczoznawca majątkowy (art. 7 ugn). Wysokość odszkodowania, stosownie do art. 130 ust. 1 ugn, ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli wydawana jest odrębna decyzja o odszkodowaniu, co w niniejszej sprawie ma miejsce, jego wysokość ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości, w dniu pozbawienia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie). Starosta wyjaśnił, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W myśl tzw. "zasady korzyści", w sytuacji, w której wartość nieruchomości oszacowana na podstawie przeznaczenia, wynikającego z celu wywłaszczenia (np. z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) byłaby wyższa, niż wartość tej nieruchomości ustalona na podstawie przeznaczenia, wynikającego z właściwych dokumentów planistycznych, wówczas rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest do przeprowadzenia wyceny tej nieruchomości, na podstawie przeznaczenia, wynikającego z celu wywłaszczenia (alternatywny sposób użytkowania, art. 134 ust. 4 ugn). Natomiast w sytuacji, w której rzeczoznawca majątkowy ustali, że w danym przypadku przeznaczenie, wynikające z celu wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, wówczas wartość nieruchomości winien ustalić na podstawie przeznaczenia tej nieruchomości, wynikającego ze stosownych dokumentów planistycznych (aktualny sposób użytkowania, art. 134 ust. 3 ugn). Uszczegółowienie i doprecyzowanie "zasady korzyści", o której mowa w art. 134 ust. 4 ugn stanowi § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, organ I instancji wskazał, że na dzień określenia stanu, przedmiotowa część nieruchomości nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., przedmiotowe działki znajdowały się w terenach rolnych i zostały przeznaczone pod drogi publiczne. W związku z tym, zgodnie z wyżej interpretowanymi przepisami prawa, należało przeprowadzić dwa odrębne badania rynku, aby stwierdzić, czy nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku możliwość zastosowania wyżej wspomnianej zasady korzyści. W przedmiotowej sprawie podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z 20 marca 2020 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewody Małopolskiego z 9 marca 2020 r. Przeprowadzona w operacie analiza wykazała, że ceny na rynku nieruchomości drogowych są dziesięciokrotnie wyższe niż ceny na rynku obejmującym nieruchomości znajdujące się w terenach rolnych. W związku z powyższym, do oszacowania przedmiotowej części nieruchomości, zastosowano zasadę korzyści oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z czym szacowania dokonano w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny rolne z maksymalnym możliwym powiększeniem wartości o 50 %. Rzeczoznawca majątkowy wartość gruntu określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, tzn. wartość określono na podstawie cen osiągniętych z rzeczywistych sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym obejmującym teren gminy B. Wartość drzewostanu określono przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. W ocenie organu, operat został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym oraz zgodnie z zaleceniami Wojewody Małopolskiego określonymi w ww. decyzji i został przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie; na jego podstawie została ustalona wysokość przyznanego odszkodowania. W odwołaniu wniesiono o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu zakwestionowano wysokość przyznanego odszkodowania wskazując, że przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone pod drogi publiczne i winny zostać porównane do działek drogowych, a nie rolnych. Dlatego też wywłaszczenie winno być dokonane za słusznym odszkodowaniem, które w niniejszym przypadku przez porównanie do działek rolnych jest zaniżone. Decyzją z 24 lutego 2021 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. W uzasadnieniu organ II instancji zgodził się z dokonaną przez Starostę B. oceną, zgodnie z którą sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy i może stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania. Skoro w wyniku przeprowadzonej analizy biegły stwierdził, że ceny nieruchomości drogowych są na wyższym poziomie niż ceny nieruchomości rolnych, to wycenę działek należy przeprowadzić w oparciu o § 36 ust. 3 rozporządzenia - przy uwzględnieniu współczynnika odzwierciedlającego wpływ danej cechy na wartość, którą to wartość należy powiększyć o 50%. W opinii organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym, wypełniono dyspozycję art. 154 ugn. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art.: 7, 77 § 1 kpa oraz 80 kpa, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ugn polegające na ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność Gminy B., mimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 3 ugn polegające na nieuzasadnionym dokonaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami rolnymi, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym za prawidłową należało uznać wycenę w oparciu o poziom średnich cen transakcyjnych, dokonywanych na nieruchomościach przeznaczonych pod inwestycje drogowe, a zatem jako nieruchomości analogicznych względem przedmiotu wyceny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: ppsa), oddalił skargę na decyzję Wojewody. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość rolną, która z mocy prawa stała się własnością gminną w związku z przeznaczeniem jej pod inwestycję drogową. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej jako: specustawa, specustawa drogowa), nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4a specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepisami, do których odsyła powołany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 134 ugn, zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Przepis art. 134 ust. 4 ugn wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna uszczegółowiona w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który w ust. 3 stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%. W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje rolne przeznaczenie przejętej nieruchomości. Pierwszym krokiem, który należało podjąć była ocena, czy przeznaczenie tej nieruchomości na inwestycję drogową zwiększyło jej wartość. Rzeczoznawca dokonał w sporządzonym operacie takiego szacunku, z którego wynika, że doszło do zwiększenia wartości przedmiotowych gruntów. Konsekwencją było zastosowanie mechanizmu przewidzianego w § 36 ust. 3 rozporządzenia przez dokonanie wyceny z uwzględnieniem wartości nieruchomości, z których wydzielono przejęte działki. Skoro nieruchomość miała przeznaczenie rolne, nie było podstaw do tego, aby – jak życzył sobie skarżące – wyceny jej wartości dokonywać w oparciu o działki drogowe. Jeśli pierwotna nieruchomość miała przeznaczenie rolne, jej wartość słusznie oszacowana została w oparciu o wartość okolicznych działek rolnych. Sąd I instancji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 ugn. Wyrażona w nim zasada korzyści została doprecyzowana w § 36 rozporządzenia, a Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przełamania linii orzeczniczej, która postrzega § 36 rozporządzenia jako lex specialis w stosunku do art. 134 ugn, który nie pozostaje w sprzeczności z ustawową zasadą korzyści. Sąd nie podzielił także zarzutów natury procesowej, w których strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie oceny operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, organ w toku postępowania uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego – operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 marca 2020 r. W decyzja organów obu instancji operat został omówiony i w konkluzji oceniony jako prawidłowy, a także mogący stanowić podstawę ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu I instancji, operat nie budził zastrzeżeń. Został on sporządzony zgodnie z wszelkimi zasadami oraz - co należy podkreślić - zgodnie z wytycznymi wypływającymi z decyzji z 9 marca 2020 r., którą uchylono pierwszą decyzję odszkodowawczą z uwagi na uchybienia znajdujące się w pierwszym operacie. Kwestionowany przez skarżące operat szacunkowy określa przedmiot, zakres i cel wyceny; wskazuje podstawy formalne i materialnoprawne, w oparciu o które został wykonany, a także źródła danych. Biegły szczegółowo opisał stan nieruchomości, uwzględniając jej status prawny i w efekcie oszacował, że wartość nieruchomości wynosi 25.302,00 zł. Wniosek ten, ani poprzedzająca go analiza, nie budzą wątpliwości Sądu, są spójne i logiczne, a to, że skarżące spodziewały się wyższego odszkodowania nie świadczy o nieprawidłowości operatu. W odpowiedzi na zarzut strony skarżącej, że w operacie nie umieszczono numerów działek, które umożliwiłyby ich identyfikację należy stwierdzić, że nie jest to element dyskwalifikujący przedmiotowy operat. Z tabeli na stronie 13 operatu wynika, że zestawiając transakcje przyjęte do analizy rzeczoznawca wskazał numer aktu notarialnego dla każdej transakcji, datę tej transakcji oraz uzyskaną cenę transakcyjną. W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że dane te umożliwiają identyfikację nieruchomości uwzględnionych w procedurze porównawczej. Sąd I instancji przyjął, że ustalenia faktyczne poczynione na podstawie operatu są prawidłowe, a zarzut ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy organ nie dysponował wystarczającymi informacjami - jest chybiony (k. 88, 109-118 akt sądowych). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 526/21, wywiodły: K.C, M.C. oraz T.C. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa oraz art. [...] ppsa, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów z dokumentów: 1) kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 157/21 wraz z uzasadnieniem, 2) kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 158/21 wraz z uzasadnieniem - w/w dowody na okoliczność ustalenia, że w sprawach o ustalenie odszkodowania opartych na podobnym stanie faktycznym bazującym na operatach szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego zapadły odmienne orzeczenia niż w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem, pomimo że identyczna wadliwość operatu szacunkowego zachodzi również w niniejszej sprawie, co wskazuje na rozbieżność orzecznictwa w podobnych sprawach. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 i 2 ugn przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność Gminy B., pomimo braku wystarczających informacji do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej w sposób pełny ustaliły i wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, w szczególności uznając, że operat szacunkowy z 20 marca 2020 roku został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodnie z wszelkimi zasadami, podczas gdy wobec wadliwości operatu szacunkowego nie może stanowić on podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności przez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa operatu szacunkowego, który wobec wadliwości nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, 2) art. 141 § 4 ppsa przez brak wymagalnego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak przedstawienia przez Sąd I instancji pełnej, rzetelnej oraz logicznej argumentacji prawnej przemawiającej za zasadnością oddalenia skargi (k. 135-139v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie narusza obowiązujących przepisów, w tym w szczególności przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej (k. 171-172 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 ppsa. Po myśli przepisu art. 176 ppsa, skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. Materialnoprawne podstawy orzekania przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.). Wymaga podkreślenia, że decyzja Starosty Brzeskiego została oparta na art. 12 ust. 4a specustawy drogowej (decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) oraz art. 12 ust. 4f (odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe), jak również na art. 18 specustawy drogowej normującym kwestie ustalania odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy. Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że specyfika specustawy drogowej polega na tym, że nie reguluje ona kompleksowo i zarazem wyczerpująco problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość. Dlatego też konieczne było zawarcie przez ustawodawcę odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zostało ono unormowane w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i posiada dwie ważne cechy: po pierwsze, jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost; po drugie, jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to odesłanie do zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i właściwych podustawowych aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyjaśnienie tego było istotne, gdyż także wspomniany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej znalazł się wśród materialnoprawnych podstaw decyzji organów administracyjnych w niniejszej sprawie. Rekonstruując podstawy normatywne orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, nie można tracić z pola widzenia relacji zachodzącej pomiędzy art. 134 ust. 4 ugn a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Po myśli art. 134 ust. 4 ugn, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W praktyce orzeczniczej oraz w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 134 ust. 4 ugn statuuje "zasadę korzyści", która ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 ugn dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. Przy czym dla ustalenia relacji między tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 ugn, w którym zawarto delegację ustawową do wydania rozporządzenia. Wedle tego przepisu, Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7. Należy dodatkowo podkreślić, że od chwili wydania kontrolowanego obecnie wyroku zmieniły się uwarunkowania prawne, gdyż w dniu 25 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że upoważnienie zawarte w art. 159 ugn nie daje podstaw do zmiany lub modyfikacji przepisów ugn rozporządzeniem wykonawczym. Obejmuje ono bowiem swym zakresem wyłącznie upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (poprzednio: Rady Ministrów) do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym. Z upoważnienia tego nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn, uzależniając jej stosowanie od rodzaju czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. Stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio: § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Ponadto z treści omawianego upoważnienia nie sposób wywieść, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn, uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 ugn). Dlatego w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej, należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie nieruchomość położona w obrębie P., gmina B., obejmująca działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast - co bardzo istotne - zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., przedmiotowe działki znajdowały się w terenach rolnych i zostały przeznaczone pod drogi publiczne. W związku z powyższym stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przy sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu odszkodowania zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 3 rozporządzenia, było nieprawidłowe. Sąd I instancji nietrafnie bowiem przyjął, że nieruchomość miała przeznaczenie rolne, wobec czego nie było podstaw do tego, aby - jak życzyłaby sobie skarżące - wyceny jej wartości dokonywać w oparciu o działki drogowe. To stanowisko Sądu I instancji jest chybione z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona w gminnym akcie planistycznym pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przy sporządzaniu operatu szacunkowego i ustaleniu odszkodowania, zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji, operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia, nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie przesądzał o wartości ustalonego odszkodowania. Jak wyżej wskazano, wartość nieruchomości w operacie została ustalona tak, jakby nie była ona przeznaczona na cele drogowe. Tym samym, przygotowany w ten sposób operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. W konsekwencji, zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 i 2 ugn, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność gminy, pomimo braku wystarczających informacji do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w postaci opinii biegłego. Organy administracji publicznej, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, powinny uwzględnić: po pierwsze, treść uchwały I OPS 1/24; po drugie, fakt, że wprawdzie przedmiotowa część nieruchomości nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale jednak zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., działki znajdowały się w terenach rolnych lecz zostały przeznaczone pod drogi publiczne. Do takiej sytuacji, objętej regulacją § 36 ust. 4 rozporządzenia, bezpośrednio odnosi się uchwała I OPS 1/24, zgodnie z którą szacowanie nieruchomości powinno uwzględniać zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ugn, a zatem oszacowanie wedle alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z celu wywłaszczenia, w tym przypadku celu drogowego. Nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia powołanego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska tego sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, w myśl której uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego ustawowo przyznanymi kompetencjami. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie skarga skarżących nie zasługiwała na uwzględnienie i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Dlatego też, choć wyżej wskazano na pewne nieprawidłowości zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynikające z zastosowania niewłaściwych podstaw materialnoprawnych, to sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwały na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, jak również istnieje możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto, uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd I instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz wytłumaczył dlaczego, w jego ocenie, organy nie naruszyły art. 134 ust. 3 ugn w zw. z zastosowaniem mechanizmu przewidzianego w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów. Odnosząc się do wniosku skarżących kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 157/21 wraz z uzasadnieniem oraz kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 158/21 wraz z uzasadnieniem, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnioskowane przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie jest niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości w graniach niniejszej sprawy i nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających zgodnie z art. 106 § 3 ppsa. Powołane wyżej wyroki potwierdzają, że w podobnym stanie faktycznym bazującym na operatach szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, zapadły odmienne orzeczenia niż w obecnie kontrolowanej sprawie. Zatem mogą one, co najwyżej, potwierdzać istniejące w judykaturze rozbieżności orzecznicze, natomiast nie sposób przypisać im walorów dowodów uzupełniających z dokumentów, o których stanowi art. 106 § 3 ppsa. Co istotne, zapadły one przed podjęciem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 1/24. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć charakter jedynie uzupełniający. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ. Wynika stąd, że przepis art. 106 § 3 ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 ppsa, zgodnie z którym stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 134 ust. 4, art. 145 ust. 2 ugn i art. 135 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 722/22. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa.