I OSK 72/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 128/17 odrzucającego skargę R.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 7 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej R.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 128/17 odrzucającego skargę R.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 128/17, odrzucił skargę R.M. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania. Z uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Sąd I instancji ustalił, że w dniu 12 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga R.M., w której jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy z dnia 19 maja 2017 r. o nr 1801-IZK1.111.139.2017". Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Rz 94/17 i do dnia wydania niniejszego postanowienia, nie została prawomocnie osądzona. W niniejszej sprawie, prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Rz 128/17 skarżący wskazał zarówno taki sam przedmiot zaskarżenia, jak i skarżony organ, co w sprawie II SAB/Rz 94/17. Oznacza to, że sprawa sądowoadministracyjna będąca przedmiotem postępowania wszczętego wcześniej pod sygn. II SAB 94/17 jest w toku. Powstaje zatem negatywna przesłanka dopuszczalności zaskarżenia w postaci stanu zawisłości tożsamej sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), a zatem organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącego w trybie art. 132 k.p.a., albo przekazania go do właściwego organu II instancji; 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania, 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych, wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy, organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 173 § 1 P.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2 – 4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 194 § 1 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia wymienione w punktach od 1 do 10 tego przepisu. Z punktu 1a art. 194 § 1 P.p.s.a. wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2 – 4 oraz art. 220 § 3. Do postanowień, wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, kończących postępowanie w sprawie należy zaliczyć postanowienia o odrzuceniu skargi. Podstawowym środkiem odwoławczym wnoszonym od tego typu postanowień jest jednak skarga kasacyjna, z wyłączeniem postanowień o odrzuceniu skargi z powodu złożenia skargi po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), nieuzupełnienia w terminie jej braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.), nieuiszczenia, mimo wezwania, należnego wpisu (art. 220 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., a wobec tego stosownie do normy art. 194 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. właściwym środkiem odwoławczym od niego było zażalenie. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że nie budzi wątpliwości, iż strona wniosła skargę kasacyjną od przedmiotowego postanowienia. Wskazane pismo – poza tym że zostało tak zatytułowane przez reprezentującego stronę profesjonalnego pełnomocnika – spełnia wymogi formalne przewidziane dla skargi kasacyjnej (por. art. 176 P.p.s.a.), a ponadto złożono je w terminie otwartym do wniesienia ww. środka odwoławczego, za to już po upływie terminu do wniesienia zażalenia. Skoro więc w aktualnym stanie prawnym właściwym środkiem odwoławczym było zażalenie, to wniesiona przez stronę skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna (art. 178 w zw. z art. 180 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł, nawet przy uwzględnieniu przychylnej dla strony interpretacji jej pisma, potraktować złożonego środka odwoławczego jako zażalenia, a to z uwagi na jego złożenie po terminie przewidzianym dla tego rodzaju pisma. Stosownie do art. 194 § 2 P.p.s.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. W niniejszym przypadku zaskarżone orzeczenie doręczono stronie 6 listopada 2017 r., a skargę kasacyjną nadano przesyłką pocztową 6 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że skarżący został wadliwie pouczony o przysługującym mu środku zaskarżenia od zakwestionowanego postanowienia, jednakże powyższe nie może wpłynąć na odmienną oceną sytuacji niż to wyrażono w uzasadnieniu niniejszego postanowienia. Ocena czy strona złożyła błędny środek zaskarżenia bez swojej winy nie następuje w niniejszym postępowaniu. Okoliczność ta może stanowić podstawę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Wniosek w tym przedmiocie wraz zażaleniem należy złożyć w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, jako że z tym dniem ustanie przyczyna uchybienia terminu (art. 87 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku z art. 180 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 128/17, odrzucił skargę R.M. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.