I OSK 7/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 389/15 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Rzeszowie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Rzeszowie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 389/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Rz. z dnia [...]r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...]r. nr [...] GDDKiA wystąpiła do Starosty Rz. o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa, nabytych w związku budową Autostrady [...]oraz drogi krajowej [...]w celu przebudowy drogi powiatowej Nr [...] relacji Rz. – Ł. – Cz. na odcinku od km [...]do km [...]km, położonych: w miejscowości T. gm. T., oznaczonych jako działki nr:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...], obj. [...] nr [...]oraz [...], w miejscowości Ł., gm. T. oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obj. [...] nr [...], w miejscowości T., gm. T. oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obj. [...] nr [...]. Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...]r. nr [...], orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA na ww. nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nabycie działek przez GDDKiA na rzecz Skarbu Państwa jak i objęcie ich w trwały zarząd nastąpiło w związku z budową drogi krajowej [...]w celu przebudowy drogi powiatowej Nr [...] relacji Rz. – Ł. – Cz., z wykorzystaniem środków pochodzących z dotacji Unii Europejskiej. Zdaniem organu I instancji z uwagi na konieczność zachowania trwałości projektu, który to obowiązek spoczywa na beneficjencie środków unijnych (w tym przypadku GDDKiA) brak jest uzasadnienia dla wygaszenia trwałego zarządu na ww. nieruchomościach, pomimo faktu, iż nowo powstałą drogą zarządzać będzie Zarząd Powiatu w Rz. Od ww. decyzji odwołanie wniosła GDDKiA, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." oraz naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub u.g.n.) oraz art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz. U. L 210 z 2006r., s. 25). Zdaniem odwołującego zbędność działek dla GDDKiA wynika z faktu, iż na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przebiegająca przez ww. działki droga z dniem [...]r. stała się publiczną drogą powiatową, której zarządcą jest zarząd powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Decyzją z dnia [...]r., wymienioną na wstępie, Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9 a u.g.n. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska GDDKiA o zbędności nieruchomości. Większość działek objętych wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu zostało objętych decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi krajowej [...] (w obrębie węzła autostrady [...]Rz. – W.) na odcinku km [...]-[...]- budowa skrzyżowania z drogą powiatową [...] - etap II, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Zgodnie z art. 20 ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Pozostawanie przedmiotowych nieruchomości w trwałym zarządzie GDDKiA jest konsekwencją wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro więc ww. decyzja Wojewody Podkarpackiego [...]r. [...]wyznaczająca linie rozgraniczające, którymi objęte są przedmiotowe działki, pozostaje w obrocie, to wygaszenie prawa trwałego zarządu jest niemożliwe. Powyższe rozważania należy odnieść również do działki nr [...]położonej w T., która została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego nr [...]z dnia [...]r. o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa autostrady [...]na odcinku węzeł "Rz. C." (przecięcie z [...]) - węzeł "Rz. W." (przecięcie z [...] [...]) km [...]- [...]oraz budową drogi krajowej [...] (w obrębie węzła autostrady [...]Rz. W. ) na odcinku km [...]-[...]ze skrzyżowaniem z droga powiatową nr [...] - etap I, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Organ zwrócił uwagę także na to, że działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie skrzyżowania drogi krajowej [...]z drogą powiatową nr [...], co uzasadnia zastosowanie w przedmiotowej sytuacji art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Powyższe okoliczności także skłaniają do wniosku, o zasadności pozostawania trwałego zarządu przy GDDKiA, jako zarządcy drogi wyższej kategorii. Natomiast pozostałe działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], nabyte na podstawie innych czynności prawnych zostały objęte z mocy prawa trwałym zarządem GDDKiA na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Działki te były objęte decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]r. nr [...]o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pn: "Budowa drogi krajowej nr [...] Granica Państwa – K. B. – L. – Rz. na odcinku: Węzeł autostrady [...]Rz. W. (T.) - granice administracyjne Rz. (rondo Z.) km [...]- [...]". Z uwagi na fakt, iż ww. działki również zostały przeznaczone na realizację drogi krajowej przedstawiona powyżej argumentacja znajdzie zastosowanie również do nich. Końcowo organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji, iż dla zachowania trwałości projektu finansowanego ze środków unijnych konieczne jest, aby w ciągu pięciu lat po zakończeniu inwestycji, nie doszło do modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury (a taką spowodowałoby uwzględnienie wniosku GDDKiA). Tym samym zarzuty odwołującego się dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz. U. L 210 z 2006 r., s. 25) również jawią się jako nieuzasadnione. GDDKiA zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]r., wymienioną na wstępie. W skardze wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p. p. s. a. lub ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p. p. s. a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów administracji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a Na powyższy wyrok Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości, co uniemożliwiło wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia co do meritum. II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a to: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był zdaniem skarżącego wystarczający i niebudzący wątpliwości. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w ocenie skarżącego doszło do właściwego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał – wbrew odmiennej ocenie Sądu - wystarczające podstawy do rozstrzygnięcia kwestii zbędności nieruchomości w kontekście treści art. 47 ust. 1 u.g.n. Otóż wykładnia art. 47 ust. 2 w związku z ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przesłanką wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu na wniosek określonej jednostki i za zgodą organu nadzorującego jest zbędność nieruchomości. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie podzielił zdania GDDKiA o zbędności nieruchomości i zauważył, iż działki objęte wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu zostały objęte decyzjami Wojewody Podkarpackiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi krajowej [...] (w obrębie węzła autostrady [...]Rz. – W.) na odcinku km [...] - [...]- budowa skrzyżowania z droga powiatową [...]- etap II, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa autostrady [...]na odcinku węzeł "Rz. C." (przecięcie z [...]) - węzeł "Rz. W. " (przecięcie z [...]i [...]) km [...]- [...]oraz budową drogi krajowej [...] (w obrębie węzła autostrady [...]Rz. W. ) na odcinku km [...]-[...]ze skrzyżowaniem z drogą powiatową nr [...] - etap I, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" oraz o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pn: "Budowa drogi krajowej nr [...] Granica Państwa – K. B. – L. – Rz. na odcinku: Węzeł autostrady [...]Rz. W. (T.). Z chwilą zaś, gdy każda z ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego, będących aktami administracyjnymi dotyczącymi ustalenia lokalizacji drogi krajowej, stała się ostateczna, ukształtowana nimi linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o określonej kategorii. Projektowanie linii rozgraniczającej drogę publiczną stanowiło zatem projektowanie przyszłej granicy prawnej terenu wykorzystywanego pod drogę publiczną, w niniejszej sprawie o kategorii drogi krajowej. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że stosownie do treści z art. 20 ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Należy zauważyć, że ustawodawca wskazał na ścisły związek pomiędzy własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego a wynikającą z projektowanej kategorii drogi, właściwością jednostek organizacyjnych na rzecz, których winien być ustanowiony trwały zarząd. Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku własności Skarbu Państwa prawo trwałego zarządu ustanawiane jest na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, iż pozostawanie przedmiotowych nieruchomości w trwałym zarządzie GDDKiA jest konsekwencją wydanych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych. Skoro więc decyzje te wyznaczające linie rozgraniczające, którymi objęte są przedmiotowe działki, pozostają w obrocie, to wygaszenie prawa trwałego zarządu jest niemożliwe. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było ustalenie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 47 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, iż nie zachodzą podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania wyjaśniającego (a to jest treścią zarzutów "procesowych" w niniejszej sprawie) wyznacza norma prawa materialnego, będąca podstawą rozstrzygnięcia. Dla oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania z reguły konieczna jest więc także rekonstrukcja normy materialnej, w celu ustalenia niezbędnego zakresu postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało zatem rozpatrzyć łącznie. Skarżący kasacyjnie organ wychodzi z założenia, że skoro trwały zarząd powstał z mocy prawa na skutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z [...]., decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...]. i decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...]., to istnienie tego prawa na rzecz GDDKiA uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym tych decyzji i w związku z tym żadne inne kwestie w kontekście zbędności prawa trwałego zarządu, w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n., nie podlegają już badaniu. Stanowisko to należy uznać za błędne. Zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Analizując "zbędność" nieruchomości jako przesłankę wygaszenia zarządu na wniosek zarządcy, J. Siegień (Ustawa o gospodarce..., s. 100) podnosi, że mamy z nią do czynienia wówczas, gdy "cel, na który została ona (nieruchomość) oddana w trwały zarząd, zostanie zrealizowany lub w inny sposób utraci swoją aktualność" (A. Chełchowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, komentarz do art. 47). Oceniając zbędność nieruchomości dla wnioskodawcy postępowania w pierwszej kolejności należy więc ustalić, jaki był cel ustanowienia trwałego zarządu. Skarżący kasacyjnie Wojewoda Podkarpacki w kwestii ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odwołuje się do ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (przed 2007 r. tylko krajowych). Ustawa ta ma zatem za zadanie czynienie przygotowań do budowy dróg publicznych, w szczególnym trybie, i temu mają służyć wszystkie instrumenty w niej przewidziane (podziały nieruchomości, wywłaszczenia z mocy prawa), a więc także ustanowienie trwałego zarządu na rzecz właściwego zarządcy. Określa to wprost ust. 3 art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., wskazując, że "Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg (...)." Jeśli taki cel zostanie już zrealizowany, to nie jest wykluczone, że przynajmniej część nieruchomości może stać się zbędna dla dotychczasowego trwałego zarządcy. Przyczyn takiego stanu rzeczy może być wiele, np. niewykorzystanie całej nieruchomości na cel budowy drogi, czy przejęcie trwałego zarządu przez inny podmiot, na podstawie innej normy prawnej. Przyczyny zbędności trwałego zarządu ustanowionego na rzecz dotychczasowego podmiotu muszą być adekwatne do okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem prawdą, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (lub o zezwoleniu bądź pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej), to trwałym zarządcą nieruchomości "publicznej" musi być ten podmiot, na którego rzecz z mocy prawa, z dniem wydania takiej decyzji, powstał trwały zarząd. Zrealizowanie celu dla którego powstał trwały zarząd lub utrata jego aktualności w inny sposób może prowadzić do zbędności w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n., niezależnie od tego, że sam trwały zarząd powstał z mocy prawa, z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu bądź pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powstanie trwałego zarządu i ewentualne jego wygaszenie warunkują określone okoliczności i zdarzenia prawne, i mogą one ulegać zmianie, co w konsekwencji może prowadzić do zbędności nieruchomości dla trwałego zarządcy, niezależnie od tego, czy trwały zarząd powstał z mocy prawa, czy na podstawie konstytutywnej decyzji (art. 45 ust. 1 u.g.n.). Rację należy więc przyznać Sądowi I instancji, że dotychczas zebrany materiał dowodowy i treść zaskarżonych decyzji nie dają podstaw do uznania, że przesłanka zbędności nieruchomości, o jakiej mowa w art. 47 ust. 1 u.g.n., była w ogóle przedmiotem badania i oceny organów obydwu instancji, co uniemożliwiło ocenę zaskarżonej decyzji co do meritum. Uzasadniając wniosek z [...]r. GDDKiA podała, że wskazane działki stanowią część drogi powiatowej nr [...], a część z nich podlegała około autostradowemu scaleniu gruntów i zmieniła oznaczenie. W zasadzie do twierdzeń tych organy administracyjne w ogóle się nie odniosły, bazując jedynie na twierdzeniu, podkreślanym ponownie w skardze kasacyjnym, że istnienie prawa trwałego zarządu jest związane wyłącznie z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z [...]., decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...]. i decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...]. Organy zatem de facto nie poczyniły żadnych innych istotnych dla zastosowania art.47 u.g.n. ustaleń, tj. ziszczenia się przesłanek wynikających z tego przepisu. Trafna jest zatem ocena Sądu I instancji, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić także należy uwagę na ewentualne zmiany podmiotowe w zakresie prawa własności do wskazanych nieruchomości, z uwagi na treść art. 2a ust. 2 i art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z tym wiąże się również regulacja zawarta w art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy, dotycząca tego, kto jest zarządcą poszczególnych rodzajów dróg publicznych. Te kwestie nie były także dotychczas przedmiotem rozważań organów obydwu instancji, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może na obecnym etapie zająć wiążącego stanowiska w tym przedmiocie, tym bardziej, że okoliczności faktyczne na to nie pozwalają. Powinno to być natomiast przedmiotem oceny organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tak jak i kwestie podniesione we wniosku GDDKiA wszczynającym postępowanie w sprawie. Uwagi te odnoszą się także do ustalenia właściwej tj. aktualnej numeracji działek, co do których prowadzone ma być postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika bowiem, że działki objęte wnioskiem położone w obrębach Ł. i T. nie figurują w ewidencji gruntów, gdyż w trakcie około autostradowego scalenia gruntów działki te zmieniły oznaczenie, a w związku ze zmianą granicy pomiędzy obrębami T. i Ł., część działek położonych w T. weszła w skład działki położonej w Ł. Organ I instancji ustalił, że scalenie gruntów wsi T. zatwierdzone zostało decyzją Starosty Rz. z dnia [...] r., znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]r. (zaświadczenie Starosty Rz. z dnia [...]r., nr [...]). Scalenie gruntów wsi Ł. zatwierdzone zostało decyzją Starosty Rz. z dnia [...]r., nr [...]. Z zaświadczenia Starosty Rz. z dnia [...]r., nr [...]wynika, że decyzja z dna [...]r. także jest ostateczna. Sąd I instancji poprawnie stwierdził, że ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia tak organu I, jak i II instancji. Organ II instancji okoliczność zmiany oznaczenia działek pominął milczeniem także w uzasadnieniu. Tymczasem ustalenia w zakresie aktualnego oznaczenia działek objętych jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym odnoszącym się do tych działek są niezbędnym elementem ustalonego stanu faktycznego sprawy. Brak odzwierciedlenia w sentencji decyzji I instancji ustaleń w tym zakresie oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej okoliczności przez organ II instancji oznacza, że także i w tym zakresie organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego. Uznać zatem należy, że trafna jest ocena Sądu I instancji, iż organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.