I OSK 694/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/23 w sprawie ze skargi J. K. i R. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2023 r. nr 157/2023 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę J. K. i R. K. (dalej: "Skarżące", "Skarżące kasacyjnie") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 7 marca 2023 r. nr 157/2023 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. jako hip. "[...]", rej. hip. [...], dz. nr [...] (dalej: "nieruchomość) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawa (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich – w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawa, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z 13 kwietnia 1992 r. J. K. i J. K. - następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej (S. i J. małż. K.) wnieśli o zwrot skonfiskowanej lub innej działki o podobnej wartości. Następnie 18 stycznia 2001 r., J. K. i J. K. złożyli wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Powyższy wniosek został powielony pismem z 22 maja 2019 r. złożonym przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawców. Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. nr 226/SD/2021 - Prezydent m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent"), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot objętej dekretem warszawskim działki lub innej działki o podobnej wartości. Pismami z 27 maja 2021 r. R. K. i J. K. wystąpiły do Prezydenta z wnioskiem o podjęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, jednocześnie wycofując wniosek z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Żądanie zostało podtrzymane przez pełnomocnika wnioskodawców w pismach z 28 maja 2021 r. i 20 września 2021 r. Postanowieniem z 25 stycznia 2022 r., nr 32/SD/2022 - Prezydent odmówił podjęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, uzasadniając to m.in. koniecznością uprzedniego rozpatrzenia wniosku z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Prezydent wskazał, że pomimo cofnięcia przez wnioskodawców 27 maja 2021 r. wniosku z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot nieruchomości, popartego pismem z 28 maja 2021 r., dopuszczalność umorzenia postępowania jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu wszystkich stron występujących w przedmiotowym postępowaniu (w niniejszym przypadku – współwłaścicieli dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Na powyższe postanowienie Skarżące wniosły zażalenie. Powołanym na wstępie postanowieniem z 7 marca 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 25 stycznia 2022 r. wskazując, że kluczowe znaczenie ma w sprawie okoliczność, iż do dnia złożenia wniosku o podjęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, wniosek z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie został rozpatrzony przez organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Sądu I instancji wniosły Skarżące. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/23 – Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r., Prezydent zawiesił z urzędu - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie dotyczące wniosku z 18 stycznia 2001 r. o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość (powielonego pismem z 22 maja 2019 r.), do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 13 kwietnia 1992 r. (data wpływu do organu 15 kwietnia 1992 r.) o zwrot skonfiskowanej działki. Sąd I instancji dodał, że Prezydent wyjaśnił, że zasadność oraz sposób rozpatrzenia wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). W tym kontekście Sąd I instancji podał, że ww. postanowienie zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 330/19, w którym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania ww. wniosku z 18 stycznia 2001 r. w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd I instancji dodał, że w dniu 28 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt 1363/20 wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości jednego tysiąca złotych w związku z niewykonaniem ww. wyroku z 4 września 2019 r. Przechodząc dalej Sąd I instancji podał, że z akt sprawy wynika, że postanowienie Prezydenta z 29 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało doręczone pełnomocnikowi stron 7 maja 2021 r. i nie zostało zaskarżone. Pismem z 27 maja 2021 r. Skarżąca cofnęła wniosek z 13 kwietnia 1992 r. (złożony przez nią) o zwrot ww. nieruchomości i wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Pismem z 27 maja 2021 r. cofnęła ten wniosek (złożony przez poprzednika prawnego J. K.) także druga Skarżąca, domagając się również podjęcia zawieszonego postępowania. W dniu 28 maja 2021 r. wpłynęło do Prezydenta pismo, w którym profesjonalny pełnomocnik Skarżących, ponowił wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, podjęcie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, co jednoznacznie wynika z treści art. 97 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie przyczyną uzasadniającą zawieszenie postępowania o ustalenie i przyznanie odszkodowania jest (jak twierdzą organy obu instancji) konieczność zakończenia postępowania z wniosku 13 kwietnia 1992 r. o zwrot opisanej wyżej nieruchomości albowiem dopóki nie zostaną ostatecznie załatwione sprawy zmierzające do odzyskania spornej nieruchomości dekretowej w naturze, dopóty wniosek o odszkodowanie złożony w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać merytorycznie rozpoznany. Z akt sprawy wynika, że ww. wniosek o zwrot został cofnięty, co - zdaniem Skarżącej - stanowi podstawę do umorzenia postępowania w sprawie o zwrot i jednocześnie podjęcia postępowania odszkodowawczego. Powyższego stanowiska Skarżącej Sąd I instancji nie podzielił, tym samym w jego ocenie nie doszło do naruszenia 97 § 2 k.p.a. Sąd I instancji dostrzegł, że Prezydent, pomimo wyroku zobowiązującego z 4 września 2019 r. do rozpoznania wniosku z 18 stycznia 2001 r. o ustalenie odszkodowania i nałożenia na organ I instancji grzywny za niewykonanie tego wyroku - postępowania tego nie zakończył i dodatkowo je zawiesił, to z drugiej jednak strony - Skarżąca miała możliwość złożenia zażalenia na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, czego jednak nie uczyniła. Strona wprawdzie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, jednakże obowiązkiem organu jest ocena czy zaistniały podstawy do jego podjęcia. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność cofnięcia wniosku z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot nieruchomości powinna zostać oceniona przez organ, który prowadzi postępowanie w tym zakresie. Stronie zaś, przysługują środki prawne do domagania się aby organ, w przewidzianej formie prawnej, postępowanie to zakończył (tj. postępowanie zwrotowe, które wobec ewentualnego skutecznego cofnięcia wniosku staje się bezprzedmiotowe). Z tych względów Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyły Skarżące, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania. W związku z powyższym wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosły o zasądzenie kosztów oraz zrzekły się przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Analizę zarzutu skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że w zasadzie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, który zatem można uznać za bezsporny. Wskazać także trzeba, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie było postanowienie o zawieszeniu postępowania, które podlega odrębnemu zaskarżeniu, zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w wyniku którego badana jest jego prawidłowość. Jak wynika z akt sprawy Prezydent postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot objętej dekretem warszawskim działki lub innej działki o podobnej wartości. Z akt sprawy wynika także, na co zwrócił słusznie uwagę Sąd I instancji, że od powyższego postanowienie nie wniesiono zażalenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była natomiast legalność postanowienia Wojewody z 7 marca 2023 r., utrzymującego postanowienie Prezydenta z 25 stycznia 2022 r., którym odmówiono podjęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, uzasadniając to m.in. koniecznością uprzedniego rozpatrzenia wniosku z 13 kwietnia 1992 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że podjęcie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, co jednoznacznie wynika z treści art. 97 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji postawiono zarzutu m.in. naruszenia powyższego przepisu. Zauważyć też trzeba, iż może się zdarzyć, że wystąpi przypadek, że zawieszenie postępowania było wadliwe i konieczne jest jego podjęcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się bowiem uwagę, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08; z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09; z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2092/10, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy wyraźnie zaznaczyć należy, że roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i roszczenia, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są konkurencyjne w tym sensie, że postępowanie dekretowe poprzedza postępowanie odszkodowawcze. Pod względem procesowym oznacza to konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), jeżeli w toku jest postępowanie dekretowe o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obliguje bowiem organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stan zawisłości postępowania dekretowego stanowi taką podstawę do zawieszenia. Wynik postępowania w przedmiocie orzeczenia dekretowego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Nie podlega on zatem rozpoznaniu do czasu zakończenia postępowania dekretowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 331/21, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w stosunku do ww. nieruchomości wpłynął do organu wniosek z 13 kwietnia 1992 r. (data wpływu do organu 15 kwietnia 1992 r.) o zwrot skonfiskowanej działki, który został następnie cofnięty. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie przyjął, w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy, że nie zakończyło się postępowanie z ww. wniosku o zwrot skonfiskowanej nieruchomości. Okoliczności te nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, gdyż jak podnosiły same Skarżące, pomimo cofnięcia ww. wniosku Prezydent nie zakończył postępowania w sprawie. Stan zawisłości sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (zwrotu) powoduje, że jej rozstrzygnięcie ma pierwszeństwo przed rozstrzygnięciem wniosku o odszkodowanie, wobec czego postępowanie z wniosku o odszkodowanie jest zawieszone i w związku z czym nie ma podstaw do jego podjęcia. W sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie - Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie ma podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania o przyznanie odszkodowania, toczące się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego, na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sprawa odszkodowawcza prowadzona w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi sprawę administracyjną odrębną od sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym. Jednakże w sytuacji, kiedy został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu warszawskiego i jeszcze go nie rozpoznano pomimo nawet jego cofnięcia, to pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Warunkiem bowiem przyznania odszkodowania jest utrata prawa własności nieruchomości dekretowej. Podzielić w tym kontekście należy zapatrywania Sądu I instancji, że Skarżącym przysługują środki prawne do domagania się aby organ, w przewidzianej formie prawnej, postępowanie to zakończył (tj. postępowanie zwrotowe, które wobec ewentualnego skutecznego cofnięcia wniosku staje się bezprzedmiotowe.) Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, w myśl art. 97 § 2 k.p.a., wobec niezakończenia postępowania dotyczącego uzyskania prawa do nieruchomości. Dopiero bowiem skuteczne cofnięcie przez Skarżące wniosku w postępowaniu dekretowym i ostateczne zakończenie tego postępowania umożliwi podjęcie dalszych czynności w sprawie o ustalenie odszkodowania, toczącej się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 97 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji prawidło oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Za zupełnie niezrozumiały za to uznać należy zarzut naruszenia art. 105 § 2 k.p.a., gdyż nie był on stosowany przez organy orzekające w sprawie, w związku z czym nie mógł być on naruszony, a jego ewentualne zastosowanie będzie możliwe w innym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia przez Skarżące wniosku o zwrot spornej nieruchomości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.