I OSK 69/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 656/13 w sprawie ze skargi L.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego postanawia: zawiesić postępowanie sądowe.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 656/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi L.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miastka z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 19 kwietnia 2013 r. L.A. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miastku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką – T.A. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miastka, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23 ust. 4e, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.), art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), odmówił stronie przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 25 kwietnia 2013 r., ustalono, że T.A. pozostaje w wspólnym gospodarstwie domowym ze stroną (córką) i jej mężem. Na stałe zaliczona jest do znacznego stopnia niepełnosprawności; utrzymuje się ze świadczeń rentowych z ZUS. Choruje przewlekle: ma miażdżyce, depresję lękową, zawroty głowy, zaniki pamięci, demencję starczą oraz problemy ze wzrokiem; porusza się jedynie przy pomocy drugiej osoby. Całodobową opiekę nad nią sprawuje strona, która pomaga w czynnościach życia codziennego (higiena osobista, ubieranie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, podawanie leków). Strona obecnie nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, ponieważ pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Ze złożonego przez nią oświadczenia wynika, że ostatnie zatrudnienie ustało w dniu 31 grudnia 2001 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorą siostrą zamieszkałą za granicą. Zdaniem organu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, gdyż nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Utrata zatrudnienia nastąpiła w 2001r., natomiast stopień niepełnosprawności T.A. został ustalony orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bytowie w dniu 5 grudnia 2012 r. Odwołanie od ww. decyzji wniosła L.A. podnosząc, że jej matka potrzebuje stałej opieki. Podkreśliła, że do dnia 30 czerwca 2013 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Nadal potrzebuje wsparcia i decyzję odmowną uważa za krzywdzącą. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy odróżnić od świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co do którego obowiązują częściowo inne przesłanki jego nabycia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego chodzi zaś wyłącznie o osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba zainteresowana uzyskaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej, i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Z akt sprawy wynika, że strona zakończyła pracę zarobkową w dniu 31 grudnia 2001 r.; rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło na zasadzie porozumienia stron, natomiast powodem rezygnacji z zatrudnienia była choroba starszej siostry mieszkającej w Niemczech. Obecnie strona nie pracuje i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, gdyż pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. W ocenie organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek przesłanek przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez stronę a zaistniałą po tej rezygnacji koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. L.A. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku z dnia 24 października 2013 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu I instancji prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd zaznaczył, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu I instancji byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy i na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. W zaleceniach dla organów Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organy winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 80 k.p.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16 a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych; - art. 134 p.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego i procesowego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi i uchylenie obu ww. decyzji; - art. 141 § 4 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku; z ostrożności zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi p. L.A. na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2013 r., ewentualnie, z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium, biorąc pod uwagę brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalenie braku zatrudnienia osoby podejmującej się stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym ma wpływać na zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji stwierdzonego przez organy administracji braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem tej opieki oraz wobec zarzucanego Sądowi naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wniesiono również o rozważenie - na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy — zasadności podjęcia uchwały: "Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /.../ dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ?". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: 1) jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym". W sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wynik oceny konstytucyjności tego rozwiązania prawnego ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy również wskazać, że ocenie konstytucyjności zostały poddane art. 16a ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 125 § 1 w związku z art. 193 ustawy – p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.