I OSK 681/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 833/07 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. oddalił skargę Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją Burmistrza Ryk z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Z. F. położonej w Rykach przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha na trzy nowe działki nr [...], [...] i [...]. Stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ryki zatwierdzonego przez Radę Miasta Ryki uchwałą nr XIX/122/04 z dnia 27 lutego 2004 r., wydzielone działki o nr [...], [...] są przeznaczone odpowiednio pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś działka o nr [...] pod ulicę dojazdową. W związku z tym, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], Burmistrz Ryk nałożył na Z. F. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, na skutek jej podziału w wysokości [...] zł, którą tą kwotę rozłożył na 10 rat rocznych. W podstawie prawnej organ wskazał art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż wysokość opłaty obliczono przy zastosowaniu stawki 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale, ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w Rykach z dnia 21 marca 2003 r., nr VII/41/2003 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału została stwierdzona na podstawie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego. Różnica wartości nieruchomości przed ([...] zł) i po podziale ([...] zł) wynosi [...] zł, a zatem opłata adiacencka przy uwzględnieniu 50% stawki wynosi [...] zł. Od decyzji tej odwołanie wniósł Z. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując całą argumentację organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku dołączenia do decyzji sporządzonego operatu szacunkowego, zapewniono natomiast odwołującemu możliwość zapoznania się z operatem, z której to możliwości skarżący skorzystał. Za nieuzasadnione uznano zarzuty dotyczące operatu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. F. domagając się jej uchylenia. W skardze powtórzył zarzuty odwołania dotyczące nierzetelnego sporządzenia operatu, pozbawienia strony możliwości jego przeglądania oraz braku oględzin działki przez rzeczoznawcę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, iż w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość. Okolicznością która podlegała w sprawie niniejszej wyjaśnieniu było określenie różnicy wartości rynkowej nieruchomości po i przed podziałem, w związku z czym, organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który został sporządzony na powyższą okoliczność. Z treścią operatu skarżący w toku postępowania mógł się zapoznać i zgłosić w stosunku do niego zarzuty. Skarżący przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu nie zgłosił. W aktach sprawy (k. 19) znajduje się jedynie notatka służbowa wskazująca, iż skarżący złożył wniosek o rozłożenie opłaty na 10 rocznych rat. Decyzja organu pierwszej instancji została skarżącemu doręczona w dniu [...] lipca 2007 r. Po jej otrzymaniu w dniu [...] lipca 2007 r. skarżący zwrócił się zarówno do organu pierwszej instancji, jak i do SKO w Lublinie o udostępnienie mu sporządzonego operatu szacunkowego i wówczas organ przesłał stronie kserokopię wyciągu z operatu. Również w odwołaniu skarżący nie kwestionował merytorycznie ustaleń operatu, ograniczając się do zarzutu, że operat został sporządzony bez dokonania oględzin działki, nie został mu doręczony i uniemożliwiono jego sfotografowanie w siedzibie UM Ryki. Powyższe argumenty skarżący powtórzył w skardze do Sądu. Zdaniem Sądu, jeżeli sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budził wątpliwości strony, powinna ona przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Strona opinii tej nie przedstawiła, ani nie domagała się jej sporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 157 § 2 tejże ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego. Skarżący zarówno nie zwracał się o zweryfikowanie prawidłowości ustaleń operatu, jak również nie wskazywał na uzasadnione błędy operatu podważające jego prawidłowość. Sąd zauważył, że zgodnie ze sporządzonym operatem po podziale zmieniła się jedynie wartość 1 m2 działki nr [...] w związku z czym opłata adiacencka związana jest wyłącznie z wydzieleniem tej działki. Sąd uznał również pozostałe zarzuty za bezzasadne, podkreślając, że z akt sprawy bezspornie wynika, że strona miała zapewnione prawo zapoznania się z całą dokumentacją sprawy, o czym została należycie pouczona. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Przedłożony przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. ma z formalnego punktu widzenia charakter dokumentu prywatnego, ale z punktu widzenia art. 278 K.p.c., które to przepisy sąd administracyjny stosuje odpowiednio zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a., ma charakter opinii biegłego, bowiem zawiera wiadomości specjalne z dziedziny wyceny nieruchomości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentów, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Z. F., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy, oraz art. 7 art. 8, art. 9, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego; przez brak stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, pomimo nie zebrania i nie rozpatrzenia przez organ administracji publicznej, w wyczerpujący sposób, materiału dowodowego w szczególności nie podjęcie wszystkich możliwych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzeczenie narusza dyspozycję zawartą w art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tą normą sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeśli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym istnieje zobowiązanie do ustalenia prawdy materialnej. W sprawie skarżący kwestionował przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie rzetelność sporządzenia operatu szacunkowego, wskazywał na istotne okoliczności, które uprawdopodabniały niezgodność wyników przeprowadzonego badania ze stanem faktycznym. Organ administracji publicznej nie uwzględnił uwag skarżącego co jest ewidentnym naruszeniem art. 7 K.p.a. Działanie organu jest również sprzeczne z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organ ten oddalając odwołanie od decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej nie wyjaśnił skarżącemu powodów odrzucenia skargi. Wskazane wyżej działanie organu administracji publicznej narusza art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności § 1 i § 2. Organ nie zebrał w wyczerpujący sposób materiału dowodowego oraz nie uzupełnił swojego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu, mimo że z uwagi na okoliczności ujawnione w toku postępowania, w szczególności informacje skarżącego o stanie działki, której wycenę przeprowadzono z pominięciem tych informacji, przeprowadzenie ponownego dowodu było konieczne. Organy administracji publicznej działając wbrew art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, nie poinformowały skarżącego o prawie do wniosku z art. 77 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego o przesłuchaniu nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które określone zostały w art. 183 § 2 powołanej ustawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej ograniczone być musiało do zakresu wynikającego z podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że objęte omawianym zarzutem winny być przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi, stąd też kierowany do Sądu zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosić się musi do wskazanej regulacji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanego wyżej przepisu w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez brak stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, pomimo nie zebrania i nie rozpatrzenia przez organ administracji publicznej w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, autor skargi kasacyjnej nie określił we właściwy sposób podstawy kasacyjnej, na którą się powołał, to jest art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy reguluje jeden ze sposobów załatwienia sprawy przez sąd administracyjny. Skuteczne postawienie tego rodzaju zarzutu naruszenia przez Sąd prawa procesowego wymaga powiązania zarzutu ze wskazaniem innych przepisów, które zdaniem strony naruszone zostały przez Sąd pierwszej instancji. Samo połączenie zarzutu z zarzucanym także naruszeniem przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. nie jest wystarczające. Ponadto wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Tego rodzaju przyczyną określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego są sytuacje, o których mowa w art. 151 § 2 i art. 158 § 2. Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei art. 158 § 2 Kodeksu stanowi, ze jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaznaczając w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie wykazano, aby w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 151 § 2, art. 158 § 2 K.p.a. czy też innego przepisu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.