I OSK 676/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 174/21 w sprawie ze skargi N. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz N. S.A. z siedzibą w B. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 174/21 oddalił skargę N. S.A. w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym i prawnym sprawy : Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Z. w B. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w B., k.m. [...], obręb [...], B., ozn. jako działki nr [...] o pow. 0,0694 ha, nr [...] o pow. 0,6561 ha i nr [...] o pow. 0,9323 ha, KW nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.) i podniósł, że Skarżąca jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego Z. w B., a zatem posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nie budziło również wątpliwości Ministra ustalenie organu pierwszej instancji, dokonane na podstawie treści księgi wieczystej nr nr [...], że przedmiotowy grunt oznaczony jako działki nr [...] o pow. 0,0694 ha, nr [...] o pow. 0,6561 ha i nr [...] o pow. 0,9323 ha w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Prawo własności Skarbowi Państwa przysługiwało na podstawie notarialnych umów sprzedaży z 9 marca 1973 r. Rep. A nr [...], 11 kwietnia 1973 r. Rep. A nr [...] i 12 sierpnia 1975 r. Rep. A nr [...]. Minister podniósł, że w dacie zawarcia umowy sprzedaży zagadnienie władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki państwowe na terenie miast i osiedli regulowały przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., następnie Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Organ przywołał treść art. 10 tej ustawy i wskazał, że uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia ww. umowy sprzedaży, w tym użytkowania, mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z 14 lipca 1961r., a więc poprzez oddanie właściwej jednostce państwowej nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej. Sam natomiast fakt nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, przeznaczonej na potrzeby przedsiębiorstwa, jak również późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez przedsiębiorstwo, nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez przedsiębiorstwo prawa użytkowania tej nieruchomości. Takiego skutku nie przewidywała bowiem obowiązująca ustawa z 14 lipca 1961 r. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w odniesieniu do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Tym samym, zdaniem organu, nie można przyjąć, że państwowe jednostki organizacyjne, które przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nabyły nieruchomość w drodze umowy zawartej na rzecz Skarbu Państwa uzyskały z mocy prawa zarząd. Minister podniósł, że umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., tj. przed 1 sierpnia 1985 r. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania powyższych przepisów w odniesieniu do tej umowy. Wobec powyższego, zdaniem organu, również odpis z księgi wieczystej nie może stanowić dowodu potwierdzającego prawo zarządu do spornej nieruchomości. Wpis w dziale II powyższej księgi o treści: "własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu N. S.A w B." został bowiem ujawniony na podstawie ww. aktów notarialnych z lat 1973 i 1975, które dotyczyły jednak wyłącznie nabycia własności gruntu przez Skarb Państwa. Minister dodał, że w toku postępowania Skarżąca nie nadesłała żadnych innych dokumentów świadczących o istnieniu prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w B. prawa użytkowania wieczystego ww. niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w B., oznaczonego jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. N. S.A. w B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ww. wyrokiem z 30 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wnioskodawca załączył dokumenty potwierdzające, jego zdaniem, istnienie w rzeczonej dacie zarządu poprzednika prawnego wnioskodawcy na wskazanych gruntach. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy umowy kupna sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego w dniu 9 marca 1973 r., 11 kwietnia 1973 r. i 12 sierpnia 1975 r. oraz odpis z księgi wieczystej, nie mogą być uznane za dowody jednoznacznie przesądzające o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Skoro bowiem powyższe akty notarialne oraz treść odpisu księgi wieczystej nie nawiązują do treści jakiejkolwiek konkretnej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie mogą tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia tego prawa w żadnym czasie , a tym bardziej we wskazanej dacie 5 grudnia 1990r., gdyż art. 200 u.g.n. nakazuje, by prawo zarządu nieruchomości, wykazane zostało na ten dzień. Istotnym jest bowiem, że konkretna decyzja o przekazaniu opisanej w niej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie powinna zawierać określenie ich czasu i warunków . To zaś oznacza, że nawet wykazanie przez skarżącą spółkę faktu, że prawo takie przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu w jakiejkolwiek dacie, nie prowadzi jednak do wniosku, że prawo to utrzymywało się do grudnia 1990 r. Do zrealizowania przesłanek z art. 200 u.g.n. w zw. z przesłankami powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. nie wystarczy, by prawo zarządu (użytkowania) przysługiwało podmiotowi w dowolnym czasie, lecz niezbędne jest aby prawo to istniało w dniu 5 grudnia 1990 r. dacie Wskazanej okoliczności w odniesieniu do spornych działek skarżąca spółka ponad wszelką wątpliwość nie udowodniła. Nie wynika ona bowiem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Skarżąca N. S.A. w B. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego tj. art. § 4 ust. 1. pkt 4) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej mogą żądać innych dokumentów niż wynika to z brzmienia Rozporządzenia, podczas gdy możliwość takiego żądania nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wskazując na powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie od organu drugiej instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o ile aktualne w danym czasie przepisy dotyczące obowiązywania stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego nie będą stały temu na przeszkodzie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. W petitum skargi kasacyjnej przywołano jako wzorce kontroli powołano § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późń. zm.) dalej rozporządzenie, to jest przepisy w świetle których organ stwierdza istnienie prawa zarządu do nieruchomości na podstawie umowy zawartej przed dniem 1 lutego 1989 r. oraz odpisu z księgi wieczystej. Z aktów notarialnych obejmujących umowy sprzedaży z 9 marca 1973 r. (dotyczącej działki nr [...]), z 11 kwietnia 1973 r. (dotyczącej działki nr [...]), z 12 sierpnia 1975 r. (dotyczącej działki nr [...]) wynika, że do ich zawarcia stanęli dotychczasowi właściciele zakupionych nieruchomości oraz pełnomocnicy Z. w B. Wszyscy sprzedający w § 2 ww. aktów notarialnych oświadczyli, że ww. nieruchomości sprzedają w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (brzmienie obowiązujące w dacie zawarcia aktu notarialnego wynikało z t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) Państwu Polskiemu – Z. w B. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla ww. nieruchomości w dziale II dokonano wpisu o treści "Własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu N. Spółka akcyjna w B." Z brzmienia § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia wynika, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (pkt 4) oraz odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości (5). Zatem z literalnego brzmienia przywołanych przepisów wynika, że dla stwierdzenia prawa zarządu nie jest konieczne przedstawienie dokumentów, na podstawie których w świetle przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. czy też ustawy z 29 kwietnia 1985 r. powstawało prawo zarządu czy użytkowania. Istotne jest jedynie przedstawienie dokumentów wymienionych w rozporządzeniu. Skarżąca wnosząc o wydanie na rzecz jej poprzednika prawnego decyzji stwierdzającej nabycie w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powoływała się na ww. umowy zawarte w formie aktu, jak również na figurujący w dziale II księgi wieczystej zapis o przysługiwaniu Skarbowi Państwa – N. Spółka akcyjna w B. prawa zarządu i użytkowania sporną nieruchomością. Za oczywiste uznać należy, że ustawodawca upoważniając w art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), a następnie w art. 206 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, zasady i tryb stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości miał wiedzę o trybie powstawania prawa zarządu i użytkowania. Wiedzę tę miał również podmiot upoważniony do wydania rozporządzeń wykonawczych. Pomimo tego w obu rozporządzeniach wykonawczych, zarówno w rozporządzeniu z Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.) jak i w analizowanym rozporządzeniu wskazano, jako dowód pozwalający na stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości umowę zawartą w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa oraz wypis z księgi wieczystej stwierdzający prawo zarządu lub użytkowania. Sąd kasacyjny wskazuje, że kwestia wykazywania prawa zarządu do nieruchomości dla potrzeb zastosowania art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w trybie przepisów rozporządzenia budziła wątpliwości w orzecznictwie. Dotyczyły one zakresu stosowania § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i rozstrzygnięte zostały uchwałą z 16 grudnia 2024 r. I OPS 2/23. Pewne rozważania zawarte w uchwale mogą być pomocne również przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W uchwale z 16 grudnia 2024 r. zwrócono bowiem uwagę, że "Celem wprowadzenia do porządku prawnego instytucji uwłaszczenia było majątkowe usamodzielnienie państwowych osób prawnych, przez przyznanie im własnych uprawnień do gruntów pozostających dotychczas w ich zarządzie i w ten sposób zrealizowanie przyjętej przy transformacji ustrojowej oraz obowiązującej obecnie zasady rozdziału sfery władztwa państwowego (imperium) od sfery własności państwowej (dominium). W okresie PRL rozdział ten nie występował, a państwowe osoby prawne były traktowane przez ówczesnego ustawodawcę całkowicie instrumentalnie, jako część aparatu państwa, który nie mógł posiadać w stosunku do wskazanych gruntów żadnych własnych uprawnień, ograniczających w jakikolwiek sposób władztwo państwowe. Nadto, nie można pominąć istniejących wówczas prawnych i faktycznych realiów, w jakich funkcjonowały państwowe osoby prawne, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r., stwierdzając, że przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane poza jakąkolwiek procedurą i nie towarzyszyły temu żadne dokumenty. W warunkach jednolitej własności państwowej nie przywiązywano bowiem wagi do precyzyjnego określenia praw poszczególnych państwowych jednostek organizacyjnych do posiadanego przez nie mienia państwowego (zob. A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz [w:] E. Gniewek (red.), System prawa prywatnego. T 3, Prawo rzeczowe, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 265)." W niniejszej sprawie nie można jednak pominąć, że przedstawiony przez Skarżącą odpis z księgi wieczystej stwierdza wprost prawo zarządu i użytkowania spornej nieruchomości przez na jej rzecz, jako następcy prawnego Z. w B. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w dacie zawierania wskazanych wyżej umów obowiązywała ustawa z dnia 16 listopada 1964 r. o przekazaniu państwowym biurom notarialnym prowadzenia ksiąg wieczystych (Dz. U. Nr 41, poz. 278). Artykuł 3 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że państwowe biura notarialne wykonują czynności z zakresu prowadzenia ksiąg wieczystych stosując odpowiednio przepisy dotychczas regulujące te czynności, przy zachowaniu przepisów niniejszej ustawy. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 czerwca 2010 r. III CZ 24/10, na podstawie tego przepisu odpowiednie zastosowanie do postępowania w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych znajdowały przepisy dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 z późn. zm.) oraz, przez odesłanie drugiego stopnia, przepisy kodeksu postępowania cywilnego - art. 56 dekretu - Prawo o księgach wieczystych w zw. z art. X § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 297 z późn. zm.). Uczestnikom postępowania wieczystoksięgowego przeciwko dokonanym wpisom przysługiwała rewizja, którą rozpoznawał sąd wojewódzki (art. 51 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o przekazaniu państwowym biurom notarialnym prowadzenia ksiąg wieczystych). W niniejszej sprawie na podstawie ww. przepisów dokonany został przez właściwy organ – to jest państwowe biuro notarialne – wpis do księgi wieczystej. Zatem wskazany w ustawie z 16 listopada 1964 r. organ działający w ramach upoważnienia ustawowego uznał przedstawione umowy za wystarczającą podstawę dla dokonania wpisu odnośnie przysługiwania prawa zarządu poprzednikowi prawnemu skarżącej. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przedstawienie przez Skarżącą wypisu z księgi wieczystej, w którym w której w dziale II figuruje wpis "własność państwowa pod zarządem i w użytkowaniu N. Spółka Akcyjna w B." (następcy prawnego Z. w B.)" uznać należy, za spełnienie wymogów przewidzianych w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w związku z art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. W konsekwencji, w tym zakresie za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.