I OSK 671/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., A. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 649/18 w sprawie ze skargi A. S., A. S. i W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 649/18, oddalił skargę A. S., A. S. i W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, zarzucili: na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 11 ust. 5 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust.3, art.32 ust.1 i art. 64 ust.2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na ich błędnej wykładni wyrażającej się w bezzasadnym ograniczeniu prawa do rekompensaty tylko dla tych osób, które są w stanie wykazać tytuł własności nieruchomości oraz jej istnienie w dniu opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy takie ograniczenie prowadzi do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich, w zakresie praw majątkowych, 2. art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie prawomocnego wyroku ustalającego zwalnia organ z procedowania zgodnie z ustawą o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2017 r.; 2. zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. S., A. S. i A. S. zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z dnia 19 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego. W tej sytuacji wobec nie zgłoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznać należy, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie został zakwestionowany. Zgodnie z ustaleniami organów administracji orzekających w sprawie, które podzielił Sąd I instancji, H. C. oraz S. S. byli właścicielami nieruchomości położonych w S. oraz M., odziedziczonych po rodzicach – D. i E. S., którzy zginęli w 1944 r. Własność ta obejmowała położoną w S. działkę o pow. 560 m2 oraz 4 morgi ziemi w M. Na działce w S. posadowiony był także budynek mieszkalny, który został jednak całkowicie zniszczony w 1944 r., w wyniku uderzenia bomby. Wówczas także zginęli rodzice wyżej wymienionych. Do Polski S. S. repatriował się w 1958 r. Dokładna data repatriacji H. C. nie jest znana. Opisane składniki pozostawionego przez repatriantów mienia ustalone zostały prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 28 października 1999 r., sygn. akt XI C 628/98. W następstwie postępowania zainicjowanego przez S. S. (w miejsce którego po śmierci wstąpili jego spadkobiercy – W. S., A. S. i A. S.) przed Wojewodą Dolnośląskim, organ ten, działając w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm. – dalej "ustawa zabużańska"), decyzją z 3 października 2017 r., ustalił prawo do rekompensaty na rzecz W. S., A. S. i A. S. Podstawą wymiaru rekompensaty była wartość gruntów pozostawionych przez H. C. i S. S. w S. (560 m2) oraz M. (4 morgi). Nie uwzględniono wniosku w zakresie dotyczącym budynku mieszkalnego, wybudowanego na działce w S., który został w 1944 r. zniszczony w wyniku działań wojennych. W tym też zakresie zostało wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tej decyzji wskazywał na wiążące organ ustalenia co do składników pozostawionego mienia nieruchomego, stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu, w którym – co wynika z jego uzasadnienia – rozważana była także kwestia budynku. Minister odwołał się przy tym do mocy wiążącej prawomocnego wyroku, wynikającej z art. 365 § 1 K.p.c. Istotą sporu było to, czy w sytuacji, gdy na dzień wybuchu wojny na działce gruntu w S. znajdował się także należący do repatriantów budynek, który w następstwie bombardowania w 1944 r. został całkowicie zniszczony, może być on przy rozstrzyganiu sprawy rekompensaty w oparciu o przepisy ustawy zabużańskiej – wbrew ustaleniom poczynionym przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu – również traktowany jako składnik pozostawionej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielił w całości stanowisko organów administracji obu instancji i powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., oddalił skargę. Nie zgadzając się z tym wyrokiem i formułując opisane na wstępie zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołali się przede wszystkim na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 11/13, przytaczając jej obszerne fragmenty, wywodzili, że nie ma różnicy w sytuacji osób, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku nacjonalizacji i osób, które straciły własność nieruchomości w wyniku działań wojennych. Powołali się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powyższej uchwały, zgodnie z którym "wymaganie, by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach, w celu otrzymania rekompensaty, legitymował się do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi niczym nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Skarżący kasacyjnie podkreślili, że ustawa zabużańska stanowiąca o "pozostawionych nieruchomościach" nie zawiera warunku, aby były to nieruchomości "stanowiące własność repatriantów w chwili ich pozostawienia". Według skarżących kasacyjnie art. 2 ustawy zabużańskiej nie może być wykładany tak, jak uczynił to Sąd w zaskarżonym wyroku, gdyż w ten sposób różnicuje sytuację prawną obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk, na które nie mieli wpływu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd powinien zastosować wykładnię funkcjonalną omawianego przepisu, która to wykładnia art.2 w zw. z art.11 ust.2 ustawy zabużańskiej powinna realizować normy konstytucyjne. Odnośnie zaś stanowiska organów i Sądu Wojewódzkiego co do wiążącej mocy wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wyrok zapadł w 1999 r. przed uchwaleniem ustawy zabużańskiej, a zatem Sąd nie mógł kierować się przesłankami nieobowiązującej ustawy, a podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały sygn. I OPS 11/13 stanowi nową istotną okoliczność do której nie ma zastosowania zakaz wynikający z art.365 § 1 k.p.c. Skarżący kasacyjnie argumentowali również, że art.6 ustawy zabużańskiej nie wyklucza innych dowodów, które świadczą o rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich argumentacji, rozważania rozpocząć należy od kluczowej w sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - kwestii związania prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 28 października 1999 r., sygn. akt XI C 628/98. W wyroku tym Sąd Okręgowy w punkcie I. ustalił, że S. S. był współwłaścicielem w ½ części działki gruntu o powierzchni 560 m2, położonej w S. przy ul. [...] oraz 4 morgów ziemi ornej położonej w M., powiat K., które to mienie pozostawił w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie należących do obecnego obszaru Państwa; w punkcie II. dalej idące powództwo oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd Okręgowy wskazał, że "budynek mieszkalny przestał istnieć wobec zburzenia go w 1944 r. nie wchodził już więc w skład majątku". Orzeczenie to stało się prawomocne 17 lutego 2000 r. i jako takie wywołuje skutki określone w art.365 § 1 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne wywołuje ten skutek, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści bez względu na to, czy był lub nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że obejmuje ona także inne sądy i inne organy państwowe, które w zakresie swych kompetencji muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Zatem z uwagi na wynikającą z art.365 §1 k.p.c. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu organy administracji i sądy administracyjne muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak wynika to z prawomocnego orzeczenia (Kodeks Postępowania Cywilnego – Komentarz pod red. prof. dr hab. Kazimierza Piaseckiego, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2001, tom I, str. 1309 i nast.). W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że podstawowym celem regulacji z art. 365 §1 k.p.c. jest zapewnienie orzeczeniom prawomocnym formalnie cech niewzruszalności i stabilności w celu uniemożliwienia ich wzruszenia i zapewnienia należytej ochrony prawnej zawartym w nich rozstrzygnięciom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dotyczącej mocy wiążącej orzeczeń sądowych podkreśla się, że funkcjonujący w państwie system prawa musi być traktowany jako jednolita, spójna całość, która daje pewność poszanowania treści orzeczeń wydanych przez uprawnione do tego organy władzy publicznej, w tym sądy powszechne. Wyrok sądu powszechnego ustalający skład mienia zabużańskiego nie ma w postępowaniu administracyjnym charakteru opiniującego, lecz ma moc wiążącą organ. Co więcej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że w sytuacji pojawienia się nowych, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, to te okoliczności mogłyby być podstawą do wzruszenia rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku, ale fakt ten mógłby nastąpić tylko w trybie postępowania cywilnego (por. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2041/11; 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 980/19 ). Stanowisko wyrażone w przytoczonych wyrokach podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem w sentencji wyroku sądu powszechnego bezspornie ustalono składniki mienia pozostawionego przez S. S., przy czym w zakresie pozostałych żądań, w tym ustalenia, że w skład majątku wchodzi również budynek mieszkalny, powództwo zostało oddalone, to tym samym organy administracji orzekające w sprawie nie mogły czynić ustaleń co do których orzekł sąd powszechny i uczynił to w sentencji rozstrzygnięcia. Tym samym bez istotnego znaczenia w sprawie pozostają wywody dotyczące wykładni zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów. Niezależnie od powyższego słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że prawo do rekompensaty nie jest świadczeniem, które byłoby przyznawane każdemu obywatelowi polskiemu zamieszkującemu dawne kresy wschodnie, ale jedynie tym, którzy poza spełnieniem pozostałych warunków ustawowych, byli właścicielami zlokalizowanych na tych terenach nieruchomości i na skutek okoliczności związanych z wojną musieli je pozostawić. Pozostawić zaś można jedynie rzecz, która obiektywnie istnieje. Zatem nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, by jako składnik pozostawionego mienia nieruchomego, traktować także te jego części składowe, które przed ich opuszczeniem, w efekcie działań wojennych zostały całkowicie zniszczone. Trudno również nie zgodzić się z Sądem I instancji, że potwierdza to także ustanowiona w art. 11 ust. 5 ustawy zabużańskiej reguła ustalania wartości nieruchomości "według stanu na dzień ich pozostawienia". W skardze kasacyjnej wiele uwagi poświęcono uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13, prezentując stanowisko, że stanowi ona nową istotną okoliczność, która pozwala na przyjęcie, że nie ma zastosowania zakaz wynikający z art.365 § 1 k.p.c. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, poza wspomnianą już koniecznością dokonywania weryfikacji prawomocnych orzeczeń na właściwej drodze przed sądem powszechnym, że wspomnianą wyżej uchwałą rozstrzygnięto wyłącznie pojawiające się w judykaturze rozbieżności poglądów prawnych, co do istnienia wymogu legitymowania się przez repatrianta tytułem prawnym do nieruchomości położonej na dawnych Kresach w dniu jej opuszczenia, a nie zagadnienia istnienia lub nie na ten moment określonej części składowej gruntu. Tymczasem, jak słusznie to wywiódł Sąd I instancji, to wzgląd na nieistnienie na gruncie budynku w momencie opuszczenia nieruchomości (którego to faktu skarżący nie kwestionują), determinował treść wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu, a nie kwestia tytułu prawnego, jaki przynależał do owego budynku S. S., co wynika wprost z uzasadnienia tego wyroku. Podnosząc zarzut naruszenia art.6 ust.4 ustawy zabużańskiej autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2369/15. Przytoczone w skardze kasacyjnej zdanie z uzasadnienia tego wyroku zostało "wyrwane" z kontekstu sprawy. Dokładna lektura uzasadnienia przytoczonego wyroku NSA prowadzi do wniosku, że organy administracji nie kwestionowały wiążących ustaleń wyroku sądu powszechnego co do tego, że wnioskujący o rekompensatę byli właścicielami opisanych w wyroku sądu cywilnego nieruchomości, ani rodzaju tych nieruchomości, lecz ustalenia organów dotyczyły w istocie wyłącznie okoliczności wynikającej z powszechnie dostępnej wiedzy geograficznej. Przytoczona sprawa była nader specyficzna, a wydany wyrok zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieuzasadnione i dlatego na podstawie art.184 w zw. z art.182 §2 i §3 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.