I OSK 668/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 878/23 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M.B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 878/23, oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 19 kwietnia 2022 r., skarżący M.B. złożył wniosek o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, J.B., legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia 31 marca 2022 r., zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 marca 2023 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., Prezydent Miasta Lublin odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na negatywną przesłankę, wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), tj. powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 13 maja 2022 r. W dniu 13 czerwca 2022 r. skarżący wniósł odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 659/22 uchylono zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przywróciło skarżącemu termin do wniesienia odwołania. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Lublin i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy, w którym w sposób niebudzący wątpliwości ustali dzienny harmonogram opieki strony nad matką. Ponadto należy ustalić, czy w ogóle jest możliwe sprawowanie opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, czy ewentualne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką nie stanowi dla niej zagrożenia życia i zdrowia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ponownie wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej, niezbędnej opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z zatrudnienia skarżącego, co jest podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z załączonego do akt sprawy harmonogramu opieki, jaką sprawuje skarżący nad swoją matką, wynika, że zakres opieki skarżącego polega na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Sprawowana opieka nie jest permanentna, a matka skarżącego jest w stanie przebywać w swoim miejscu zamieszkania sama, spędza samodzielnie noce, wskazała także, że syn bywa u niej czasami cały dzień i całą noc. Organ podniósł, że czynności wykonywanie przez skarżącego takie jak przygotowywanie posiłków, mycie podłóg, pranie, sprzątanie, robienie zakupów mogą być realizowane także przez osobę czynną zawodowo, gdyż mają charakter uniwersalny. Wymienione przez skarżącego czynności stanowią zwykłą opiekę nad swoim rodzicem wynikającą zarówno z obowiązku moralnego jak i obowiązku prawnego (alimentacyjnego). Matka skarżącego jest osobą chodzącą za pomocą chodzika, samodzielnie spożywa przygotowane przez skarżącego posiłki. Powyższe czynności wykonywane z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z wieku jak i chorób, jednak potrzeby matki nie powodują konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Organ zaznaczył, że strona jest w wieku aktywności zawodowej, nie ukończyła jeszcze 46 roku życia. Czynności związane z opieką nad matką, które zostały wymienione przez skarżącego nie są na tyle absorbujące, żeby nie mogły być wykonywane przez osoby trzecie w ramach usług opiekuńczych, które mogłyby być przyznane i realizowane w czasie, gdy skarżący podjąłby zatrudnienie. We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w rzeczywistości nie odbiega od zwyczajnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby podejmujące zatrudnienie. Powyższe czynności mogą być realizowane przez osobę aktywną zawodowo, mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że mimo ograniczonego zakresu samodzielności matki skarżącego, możliwe jest podjęcie przez skarżącego zatrudnienia. Jednocześnie Sąd nie kwestionuje sprawowania opieki nad matką przez skarżącego w ogóle, natomiast zaznaczyć należy, że jest to opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącego. Oznacza to, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie skarżącego o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.B. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 p. 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z rażącym naruszeniem art. 15 kpa poprzez rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w szerszym zakresie przedmiotowym niż była ona rozpoznawana w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji i została rozstrzygnięta w decyzji tego organu, tj. wyeliminowanie z podstawy rozstrzygnięcia art. 17 ust. Ib w zw. z art. 20 ust. 2-3 i art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych i oparcie w instancji odwoławczej odmowy przyznania świadczenia na innych okolicznościach faktycznych i założeniach prawnych, które nie były uprzednio podnoszone przez organ I instancji a były przez ten organ uznane, pozbawiając Stronę możliwości składania zarzutów w tym zakresie, co stanowi naruszenie zasady II instancyjności i podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. a przynajmniej nieodniesienie się do tego zarzutu w treści uzasadnienia wyroku a wiec sporządzenie uzasadnienia w sposób niedający skarżącemu możliwości weryfikacji decyzji Sądu, z uwagi na brak oceny podniesionego zarzutu, nie dające dostatecznych wyjaśnień dla przyjętych przez Sąd ustaleń a także poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ma charakter ogólnikowy tj. zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności wydanego przez organ rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a przejawiło się w bezkrytycznym zaakceptowaniu stanowiska organu odwoławczego z ograniczeniem się w uzasadnieniu do podzielenia ustaleń organu przy jednoczesnym braku odniesienia się przez Sąd do twierdzeń i argumentów skarżącej oraz w braku wyjaśnienia, dlaczego argumenty jednej ze stron Sąd I instancji uznał za prawidłowe a argumenty drugiej strony pominął, co uniemożliwia skarżącej zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i tym samym uniemożliwia merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia. 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikającą z wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. oraz art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy przy prawidłowej, prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w świetle ustaleń faktycznych zasadne było przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., przez dokonanie dowolnego, nieuzasadnionego i nie wynikającego z zebranego materiału dowodowego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, iż brak jest bezpośredni ego i ścisłego związku przyczynowo- skutkowego między zakresem wymaganej niezbędnej opieki nad niepełnosprawną Matką a rezygnacją z/ niepodejmowaniem zatrudnienia przez M.B., w tym przede wszystkim sprzecznego z oświadczeniami skarżącego i jego Matki co do zakresu i charakteru świadczonej opieki, przeprowadzonym wywiadem, sporządzonym planem dnia, czy też orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu 31 marca 2023 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie (k.92 akt) i uznaniu, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieka nad niepełnosprawna Matka, 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. i w zw. z art. 17 ust. i pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie braku podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną Matką w sytuacji, gdy ustawodawca nie zdefiniował w sposób jednoznaczny użytego pojęcia "stałej lub długotrwałej opieki", a z zebranego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń w tym zakresie jednoznacznie wynika, że syn (skarżący) taką opiekę sprawuje, Matka skarżącego jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, wymaga pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z tymi ograniczeniami i potrzebami co czyni możliwość podjęcia pracy nawet w niepełnym wymiarze godzinowym niemożliwym. III. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i w oparciu o przepis: - art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a na wypadek niepodzielenia stanowiska, co do rażącego naruszenia prawa wniesiono o uchylenie w całości, zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2023 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr. [...] wydanej z up. Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J.B.; Ewentualnie - art. 185 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na podstawie: - art. 203 p.p.s.a. – wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od Organu kosztów postępowania w I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Ponadto, wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów - zaświadczenia lekarskiego z dnia 12.01.2024 r. wystawionego przez Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny nr 4 w Lublinie, oraz zaświadczenie lekarskie Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im Stefana Kardynała Wyszyńskiego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Lublinie na fakt pozostawania jako aktualnej konieczności stałej kontroli zdrowia matki skarżącego w dalszym zakresie, stwierdzanej konieczności dalszej pomocy przy czynnościach życiowych i załatwianiu spraw urzędowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowanie tych form aktywności w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Jednocześnie należy zauważyć, że w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać jednocześnie, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Na gruncie okoliczności badanej sprawy należy wskazać, iż matka skarżącego J.B., legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia 31 marca 2022 r., zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 marca 2023 r. W obecnym porządku prawnym stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Powyższe oznacza, że m.in. znaczny stopniu niepełnosprawności jest faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W wypadku osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, konieczność sprawowania opieki, z uwagi na skutki naruszenia sprawności organizmu, oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2021.857). W świetle powyższego "faktu instytucjonalnego" nie budzi wątpliwości, że stan zdrowia matki skarżącego wskazuje na to, że wymaga ona opieki w zakresie, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Skoro z okoliczności sprawy wynika, że matka skarżącego ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a w celu pełnienia ról społecznych wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, bowiem jest osobą całkowicie zależną od otoczenia, zaś skarżący – według ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które nie zostały zakwestionowane zaskarżonym wyrokiem – sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności, pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, to nietrafny jest wniosek organu odwoławczego i Sądu I instancji administracji o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Należy także zwrócić uwagę, na ugruntowane już zapatrywanie, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). W okolicznościach niniejszej sprawy nie może być wątpliwości, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W badanej sprawie nie zostało zakwestionowane, że wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Ponadto, nawet jeśli skarżący nie wykonuje w określonym czasie czynności opiekuńczych, to w czasie tym pozostaje w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, całkowicie zależnej od otoczenia. W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika także aby ktoś inny poza skarżącym wykonywał czynności opiekuńcze wobec jego niepełnosprawnej matki. Nie wynika także, aby czynności opiekuńcze podejmowane przez skarżącego miały charakter pozorny lub aby nie w pełni zaspokajały potrzeby osoby niepełnosprawnej. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż "sprawowana opieka nie jest permanentna, a matka skarżącego jest w stanie przebywać w swoim miejscu zamieszkania sama". Powyższe stanowisko podważa bowiem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, do czego ani organy, ani sąd administracyjny nie pozostają uprawnieni w sprawach świadczeń rodzinnych. Nieuprawnione jest także stanowisko Sądu I instancji wskazujące, iż czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego nie mają charakteru działań ekstraordynaryjnych, a nadto nie są na tyle intensywne i absorbujące aby stanowiły obiektywną przeszkodę podjęcia pracy zarobkowej. Powyższe uwagi są wyrazem formułowania opinii w oderwaniu od zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki, która – aby być relewantna w niniejszym postępowaniu – winna być adekwatna do orzeczonego stopnia niepełnosprawności i ograniczeń w możliwości samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej. Opieka ta nie musi być natomiast opieką nieprzerwaną, wyrażającą się w wykonywaniu czynności opiekuńczych o heroicznym charakterze, w sposób nieustanny, bez żadnych przerw i bez reszty absorbującą opiekuna. Z okoliczności badanej sprawy wynika jasno, że skarżący nie podejmuje zatrudnia ze względu na opiekę jaką świadczy matce. Okoliczność ta nie jest podważana. Organ odwoławczy i Sąd I instancji wskazują natomiast, że zakres czynności nie jest na tyle absorbujący by ten mógł podjąć pracę nawet w niepełnym wymiarze godzin. Zaprezentowany w dotychczasowym postępowaniu sposób rozumienia związku przyczynowego jest wadliwy, bowiem uwzględnia jedynie wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pomija natomiast przesłankę "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki te bowiem w jednakowy sposób uprawniają do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc, nawet jeśli skarżący nie podejmuje zatrudnienia ze względu na opiekę nad niepełnosprawną matką, to wypadało dostrzec, że z uwagi na sprawowanie tej opieki nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak już była o tym mowa, organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Dlatego należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. i w zw. z art. 17 ust. i pkt 4 u.ś.r. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Trafne w takiej sytuacji okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej) podnoszone w kontekście błędnie zinterpretowanego przepisu prawa materialnego i wadliwie ocenionych okoliczności faktycznych sprawy w zakresie istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niezasadny okazały się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w szerszym zakresie przedmiotowym. Bowiem istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania. Powyższe wskazują, że organ drugiej instancji ma uprawnienie do rozpoznania sprawy "szerzej" niż organ pierwszej instancji, W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.