I OSK 667/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 27 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P., A. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 776/24 w sprawie ze skargi G. P., A. P. i R. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 5 sierpnia 2024 r., nr GN-III.7581.74.2024.AW w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z decyzją zezwalającą na przeprowadzenie na nieruchomości linii energetycznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 776/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. P., A. P. i R. P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z 5 sierpnia 2024 r., nr GN-III.7581.74.2024.AW, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie: (1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. ze względu na odmówienie ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie t.j. odjęcie prawa własności, pomimo że wnioskodawcy są spadkobiercami w sprawie po osobie wywłaszczonej; (2) art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie lub niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że wnioskodawcom jako spadkobiercom osób wywłaszczonych w niniejszej sprawie nie przysługuje prawo do odszkodowania oraz poprzez uznanie, że możliwość dochodzenia odszkodowania przez spadkobierców uzależniona jest własności nieruchomości w chwili nabycia spadku; (3) w konsekwencji naruszenie art. 7, 77, 78 par 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie nieuwzględnienia przez organy w sprawie wszystkich wniosków zgłaszanych przez wnioskodawców i nie przeprowadzenia postępowania dowodowego; (4) naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z sprzecznością orzeczenia z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Stanowisko procesowe skarżących kasacyjnie zostało podtrzymane w piśmie ich pełnomocnika datowanym na 24 kwietnia 2025 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania – P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. zaprezentowano stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Nieskuteczny jest zarzut podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, w ramach których podstaw kasacyjnych podnosi poszczególne zarzuty kasacyjne. Tymczasem dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wskazanie naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w danym przypadku nie uczyniono. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednak w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano tego rodzaju zarzutu. Natomiast Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. Skarżący kasacyjnie przypisali bowiem naruszenie prawa organom administracji i w tym upatrują naruszenia przez Sąd, gdy tymczasem, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia sądu pierwszej instancji. Istota sporu sprowadza się sprawie do tego, czy skarżącym kasacyjnie przysługuje legitymacja do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z wydaną na podstawie art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1953 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź–Śródmieście w Łodzi z 30 sierpnia 1976 r. (dalej: decyzja wywłaszczeniowa, decyzja z 1976 r.) zezwalającą na przeprowadzenie linii energetycznej 110 kV [...] m.in. przez nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], oznaczoną jako dawna działka nr [...] (dalej: sporna nieruchomość). Sąd I instancji oraz Wojewoda trafnie odnotowali, że zagadnienie dotyczące podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/22 (dalej: uchwała I OPS 1/22), w której przyjęto, że: 1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.". 2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.". Wbrew zarzutowi podniesionemu w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w tej uchwale uznając ją za wiążącą na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., zaś lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, by argumentacja przedstawiona przez WSA była sprzeczna z ww. uchwałą. Kwestia sporna w niniejszej sprawie wykracza bowiem poza zakres tej uchwały, gdyż dotyczy ona tego, czy prawo do żądania odszkodowania w związku ze szczególnym trybem wywłaszczenia przejawiającym się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie decyzji administracyjnej w celu założenia i przeprowadzenia liniowych urządzeń infrastruktury technicznej, przechodzi na spadkobiercę właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy prawo własności tej nieruchomości nie weszło do spadku. Zgodnie z niekwestionowanymi w sprawie ustaleniami poczynionymi w toku postępowania administracyjnego objęta wnioskiem odszkodowawczym działka nr [...] na mocy umowy notarialnej z 7 lutego 1975 r. została podzielona na działki nr [...] i nr [...], a pierwsza z nich została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa. Zatem w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej (30 sierpnia 1976 r.) działka nr [...] nie należała już do poprzedników prawnych skarżących. Natomiast działka nr [...], umową z 26 stycznia 1990 r., została podarowana R. W. przez ówczesną właścicielkę – D. W. Skarżący, będący spadkobiercami tej ostatniej, nie nabyli zatem prawa własności przedmiotowej działki, gdyż nie weszło ono do masy spadkowej. Sąd I instancji oraz organ odwoławczy, stwierdzili brak legitymacji skarżących kasacyjnie do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, odwołując się do prezentowanego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym przejście prawa do żądania odszkodowania możliwe jest wyłącznie w razie, gdy spadkobierca w drodze spadkobrania nabywa własność nieruchomości, z którą jest związane roszczenie o odszkodowanie. W tym znaczeniu prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności nieruchomości (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroków z: 12 marca 2024 r., I OSK 2171/22; 21 października 2022 r., I OSK 2181/19; 1 marca 2022 r., I OSK 941/21; 14 września 2021 r., I OSK 2253/18; 23 lipca 2021 r., I OSK 2922/18). W ocenie skarżący kasacyjnie stanowisko to jest błędne, ponieważ odszkodowanie za wywłaszczenie ma odrębny byt od własności działki po wywłaszczeniu. Według skarżących to, czy nieruchomości wskazane w decyzji wywłaszczeniowej wchodziły w skład masy spadkowej po ich właścicielu z daty 30 sierpnia 1976 r. oraz to, że wnioskodawcy nie są obecnie właścicielami nieruchomości wskazanej w tej decyzji jest zatem bez znaczenia. Na poparcie swego poglądu skarżący kasacyjnie przywołali nieprawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1202/24. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej nie jest prawidłowe. Skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonanego na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: ustawa z 1958 r.) niewątpliwie dotyczy podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dacie wydania tej decyzji i to ten właściciel był uprawniony do wystąpienia o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 ww. ustawy. Oczywistym jest również, że w przypadku wyzbycia się przez dotychczasowego właściciela prawa własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (np. umowy sprzedaży, darowizny) dokonanej po dniu czasowego jej zajęcia, prawo to nie podlega dziedziczeniu przez spadkobierców tegoż właściciela. Powstaje jednak pytanie, czy w takiej sytuacji, gdy pierwotnie uprawniony nie wystąpił o odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ustawy z 1958 r., jego spadkobiercom przysługuje uprawnienie do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Odszkodowanie tego rodzaju jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, które ma zrekompensować wywłaszczonemu podmiotowi straty powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Zasadniczo prawo to mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed uzyskaniem odszkodowania, co potwierdzono w uchwale I OPS 1/22. W przypadku jednak, gdy wywłaszczony właściciel wyzbył się prawa własności nieruchomości, której dotyczyło wskazane ograniczenie, nie dochodząc w ogóle przysługującego mu z tego tytułu odszkodowania, brak jest podstaw do przyjęcia, że występuje tu następstwo spadkobrania w stracie, pogorszeniu prawa, jakiej doświadczył wywłaszczony właściciel. Spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości nie odziedziczyli bowiem okoliczności, z których zaistnieniem ustawodawca powiązał następstwo w postaci możliwości żądania tego odszkodowania. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/22, jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Zdaniem składu podejmującego uchwałę, w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania. W świetle powyższej argumentacji w sprawie prawidłowo przyjęto, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje legitymacja do ustalenia na ich rzecz odszkodowania z tytułu wywłaszczenia spornej nieruchomości na podstawie decyzji z 1976 r. W konsekwencji zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej są niezasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.