I OSK 662/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 891/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 891/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności. Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 października 2019 r. wydaną na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" odmawiającą stwierdzenia, iż grunt Skarbu Państwa położony w gminie [...], obręb - [...], działka nr [...] o pow. [...]ha stał się z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych – aktualnie Polskich Kolei Państwowych S.A. Skargę kasacyjną wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., zaskarżonemu wyroku zarzuciły: I. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej, że sporna nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A.; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie znajdującego się na niej rowu odwadniającego, potwierdzającego przeznaczenie nieruchomości jako infrastruktury kolejowej; 3. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W konkluzji, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o; 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszeniem przepisów postępowania dotyczy art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te zawierają normy o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Do naruszenia tych przepisów mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do drugiego z zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalił skargę na opisaną na wstępie decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lutego 2020 r., gdyż – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a skutkiem tego było zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału. Należy zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa w § 2 ust. 1 szczegółowo wymienione zostały rodzaje dokumentów, które mogą stanowić dowody potwierdzające przesłankę posiadania. Zaznaczyć przy tym należy, że wymienione dokumenty mają potwierdzać posiadanie przez PKP gruntu Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. Stąd też istotne jest nie tylko przedłożenie dokumentu o jakich mowa w powołanym § 2 ust. 1 rozporządzenia, ale aby dokument ten dotyczył stanu posiadania na dzień 5 grudnia 1990 r., a nie na późniejsze daty. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca przedłożył dokumenty o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia (wypis z ewidencji gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, ale dokumenty te sporządzone zostały według stanu na dzień 22 lutego 2019 r., również wypis z ewidencji środków trwałych nie został sporządzony na dzień 5 grudnia 1990 r.) jednak dokumenty te nie dotyczyły stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., tylko późniejszego. Natomiast do akt dołączono oświadczenie wnioskodawcy PKP S.A. z dnia 8 kwietnia 2019 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka była w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu wnioskodawcy. Zaznaczyć należy, że organ dwukrotne zwracał się pisemnie do wnioskodawcy (pismo z 19 maja 2019 r. i 31 lipca 2019 r.) o przedstawienie dokumentów geodezyjnych wskazujących na przebieg linii kolejowej przez przedmiotową działkę w dniu 5 grudnia 1990 r., a także wypisu z rejestru gruntów na dzień 5 grudnia 1990 r., jak również wypisu z ewidencji środków trwałych na dzień 5 grudnia 1990 r., jednak pisma te pozostały bez odpowiedzi. Zaznaczyć przy tym należy, że wnioskodawca nie tylko nie przedłożył żadnego z wymienionych w ust. 1 dokumentów, ale nie przedłożył również innych dokumentów z których wynikałoby, że dokument (dokumenty) o których mowa w ust. 1 zostały w przeszłości wydane. Natomiast § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z powołanego § 2 ust. 2 rozporządzenie stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a. jeżeli nie zachowały się dokumenty o których mowa w ust. 1, czyli dokumenty te zostały w przeszłości wydane, natomiast nie zachowały się do czasu podjęcia przedmiotowego postępowania, wówczas można skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 75 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób potwierdzania posiadania przez PKP gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1, w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Można zatem stwierdzić, że zgodnie z wolą ustawodawcy sposób potwierdzenie posiadania gruntów przez PKP może nastąpić poprzez przedstawienie określonych dokumentów wskazanych w wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., jeżeli zaś takie dokumenty zostały wydane, lecz nie zachowały się wówczas potwierdzenie posiadania gruntów przez PKP może nastąpić w trybie art. 75 k.p.a. Tym samym przedmiotowy zarzut jest niezasadny, a w konsekwencji ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy nie zostały podważone. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia czy prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracji. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Nadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy przez błędną jego wykładnię, poprzez bezzasadne przyjęcie, że PKP S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo, że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Przede wszystkim samo sformułowanie zarzutu dotyczące naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy może budzić wątpliwości, jaką formę naruszenia tego przepisu ma na uwadze skarżąca kasacyjnie, przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Ustawodawca przyjął jednak określony sposób wykazania "posiadania" gruntów przez PKP, by mogło zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Artykuł 34 ust. 1 ustawy określa zatem trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez PKP - z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi zaś: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; 2) posiadanie przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz 3) brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zgodnie z wolą ustawodawcy (art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z § 2 rozporządzenia) potwierdzenie posiadania gruntów przez PKP może nastąpić tylko w określony sposób. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 34 ust. 1, tj. przesłanka posiadania. W takich okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy jest niezasadny, w sprawie nie doszło bowiem do niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy, jak również do jego błędnej wykładni. W takich okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.