I OSK 658/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W., A.Z. i B.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3200/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M.W., A.Z. i B.M. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

M.W., A.Z. i B.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] listopada 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismo, którego dotyczyła skarga, nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądów administracyjnych. Na powyższe orzeczenie skarżący złożyli skargę kasacyjną. Zaskarżyli to postanowienie w całości i wnieśli o jego uchylenie, uznanie bezskuteczności czynności Ministra z [...] listopada 2021 r., uznaniu obowiązku organu wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od doręczenia decyzji i niezakończonego do dnia 15 września 2021 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie i uznanie, że zaskarżone pismo stanowi inny akt administracji publicznej niż decyzja czy postanowienie; 2) art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie; 3) art 107 kpa przez jego niezastosowanie i wydanie w sprawie pisma pozbawionego obligatoryjnych elementów decyzji; 4) art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i wynikającym z niego zakazem ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw; 5) art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa; 6) art. 45 w zw. z art. 175 w zw. z art. 177 w zw. z art. 184 Konstytucji RP przez uniemożliwienie kontroli sądowej aktu administracji publicznej dotyczącego czynności administracyjnej dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszącej się do nieruchomości warszawskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wyjaśnić, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać czy w sprawie dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Zakres dopuszczalnej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z katalogu zawartego w przepisach art. 3 § 2 ppsa. Zgodnie z tym artykułem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Dodatkowo w myśl art. 3 § 2a ppsa do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Rozpoznawana sprawa dotyczy poinformowania strony pismem o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1956 r. Należy wyjaśnić, że umorzenie tego typu postępowań nastąpiło na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Na gruncie zacytowanego przepisu utrwaliła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą, z uwagi na względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego "umorzenie postępowania z mocy prawa" wymaga potwierdzenia stosownym aktem (decyzją albo wyrokiem) – zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20). Pisma informujące strony postępowania o jego umorzeniu z mocy prawa pozbawione są takiego charakteru. Nie orzekają bowiem o prawach i obowiązkach stron postępowania, a jedynie informują o skutkach wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Jako takie pisma te, w tym również zaskarżone w rozpoznawanej sprawie pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] listopada 2021 r., nie mieszczą się zatem w katalogu aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, co skutkuje odrzuceniem skargi. Zauważyć przy tym należy, że odrzucenie skargi na powyższe pismo nie stanowi zamknięcia skarżącym drogi sądowej w sprawie. Odnotować bowiem należy, że niepodejmowanie przez organ dalszych czynności w sprawie, tj. czynności mających na celu załatwienie merytoryczne sprawy po dacie podpisania zaskarżonego pisma, otwiera skarżącym drogę do żądania podjęcia odpowiednich działań w drodze ponaglenia organu, a następnie złożenia skargi na bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. W ramach tej procedury skarżący mogą domagać się zobowiązania organu załatwienia sprawy w określonym terminie, np. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, która będzie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast ich zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).