I OSK 651/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca, zdanie odrębne) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (autor uzasadnienia) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 370/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2022 r. nr SKO 4316/84/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. VS

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 370/22 oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2022 r. nr SKO 4316/84/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł J.S. podnosząc na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - "p.p.s.a." zarzuty naruszenia prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 września 2021r., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Niekwestionowane skargą kasacyjną pozostają ustalenia faktyczne organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Istota sporu ogniskuje się wokół wykładni oraz zastosowania przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") oraz zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. Na podstawie wskazanych przepisów świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący pobierający specjalny zasiłek opiekuńczy, pismem sporządzonym dnia 13 września 2021 r. złożył "wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy/zasiłek dla opiekuna". Pełnomocnik skarżącego wskazał, że "w przypadku przyznania (...) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad Agnieszką Szafrańską wnosi o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów z dnia 3 grudnia 2020 r. nr GOPS V 81285/81/2019/SZO", którą skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 października 2021 r. Jak wynika również z akt sprawy, w dniu 7 września 2021 r. (6 dni przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne) skarżący wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy (2021/2022) i decyzją z dnia 26 października 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy został mu przyznany na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. skarżącego poinformowano, że posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi jedną z przesłanek uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym został on pouczony, że jeżeli chciałby zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, to musi złożyć stosowne podanie, zawierające żądanie uchylenia prawa do otrzymywanego zasiłku ze wskazaniem daty, od której żądanie to miałoby być spełnione, tj. od kiedy strona rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się "o uchylenie zasiłku specjalnego opiekuńczego od 1.02.2022". W tej sytuacji, decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wiązów uchylił z dniem 1 lutego 2022 r. prawo do zasiłku specjalnego opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr ŚRA.435.5.2021.BG. Decyzja uchylająca decyzję z 26 października 2021 r. wydana została na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") i nie została przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowana. Wziąwszy pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, trafnie również Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zastosowania i interpretacji prawa materialnego przez organy. Oceniając legalność działań organów - w niniejszej sprawie - należało wziąć pod uwagę pełen jej kontekst. Skarżący kasacyjnie niemal równocześnie uruchomił dwa postępowania administracyjne. Pierwsze, wnioskiem z dnia 7 września 2021 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2021/2022, a następnie drugie, pismem sporządzonym dnia 13 września 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym zadeklarował wolę zrzeczenia się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na okres 2020/2021. W tym drugim wniosku zawarto, bowiem jednoznaczne wskazanie, że "w przypadku przyznania (...) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...) skarżący wnosi o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów z dnia 3 grudnia 2020 r. nr GOPS V 81285/81/2019/SZO" przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres 2020/2021. Było to jedyne świadczenie konkurencyjne, które w dacie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżący pobierał. Warunkowym wnioskiem dotyczącym uchylenia decyzji z 3 grudnia 2020 r. (jak literalnie wskazano), skarżący kasacyjnie nie mógł objąć kolejnego okresu zasiłkowego (2021/2022), bo wówczas takie świadczenie skarżącemu kasacyjnie w ogóle nie przysługiwało. Tymczasem, warunkiem dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia - poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne - zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Konsekwentne w tej kwestii stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 21 września 2023 r. sygn. I OSK 1727/22, 11 października 2023 r. sygn. I OSK 1865/22, 05 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 61/23, 08 marca 2024 r. sygn. I OSK 471/23, 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 887/23). Zważywszy na okoliczności sprawy, trafnie organy oceniły, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia - w porozumieniu ze skarżącym kasacyjnie - intencji jego żądania w sprawie - daty początkowej - rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Dlatego przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zwrócono się do skarżącego kasacyjnie o wskazanie daty od której jego żądanie uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy miałoby być spełnione. Wówczas skarżący kasacyjnie wskazał datę 1 lutego 2022 r. Tak sformułowane żądanie skarżącego kasacyjnie zostało uwzględnione decyzją z dnia 26 października 2021 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżący z tym rozstrzygnięciem się zgodził. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. sygn. SA/Wr 351/85). To, bowiem dysponent wniosku decyduje o treści złożonego żądania. Skarżący zaakceptował wydane "za jego zgodą" rozstrzygnięcie uchylające z dniem 01 lutego 2022 r. nieskonsumowaną decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Niezależnie od oceny prawidłowości działań organów w sprawie zakończonej tą decyzją, nie można nie brać pod uwagę, że jest to decyzja, która łącznie: zapadła w innej sprawie administracyjnej i zgodnie z wolą strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Skoro natomiast uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiło - na jego wyraźny jego wniosek z dniem 1 lutego 2022 r. - to zasadnie przyjął organ, że z tym dniem skarżący spełnił wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać, bowiem tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest - jak wskazano - brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi już po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Ma to szczególnie istotne znaczenie w okolicznościach badanej sprawy gdzie skarżący pobierający już specjalny zasiłek opiekuńczy - we wrześniu 2021 r. - równolegle złożył dwa wnioski: o świadczenie pielęgnacyjne oraz o kontynuację specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt, że skarżący równolegle wystąpił o przyznanie dwóch konkurencyjnych świadczeń, tj. o świadczenie pielęgnacyjne oraz o kontynuację specjalnego zasiłku opiekuńczego, zrodził po stronie organów obowiązek podjęcia działań służących wyjaśnieniu - w porozumieniu z samym skarżącym (a więc z dysponentem wniosku) - jego rzeczywistych intencji. To działania samego skarżącego kasacyjnie były, bowiem wewnętrznie sprzeczne (z jednej strony składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne wniósł on o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres 2020/2021, a z drugiej wystąpił o kontynuację tego świadczenia na okres 2021/2022). W tej sytuacji organy realizując ciążące na nich, na mocy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. obowiązki, podjęły adekwatne do konkretnych okoliczności tej sprawy działania informacyjne oraz wyjaśniające - i dopiero w ich następstwie - wydały zaskarżone decyzje, a działania te słusznie zaaprobował Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.