I OSK 644/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 424/17 oddalającego skargę w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości z przeznaczeniem pod cmentarz komunalny oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 424/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości z przeznaczeniem pod cmentarz komunalny. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] listopada 2016 r. Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) wniósł do Starosty [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sprawie nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni 0,5618 ha, stanowiących współwłasność B. i Z. R., niezbędnych dla realizacji celu publicznego, jakim jest lokalizacja cmentarza komunalnego w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), na podstawie art. 115 ust. 4 i art. 116 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, zm. [2260], dalej ugn), odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości. Starosta uznał, że Burmistrz, występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zakończył przedwcześnie rokowania, które obowiązany był przeprowadzić z właścicielem nieruchomości, stosownie do art. 114 ust. 1 ugn. Nieudokumentowanie przez Burmistrza obowiązku przeprowadzenia obligatoryjnych rokowań oznacza niespełnienie wszystkich materialnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Odwołanie złożył Burmistrz [...], zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 114 ust. 1 ugn. W jego ocenie przeprowadzenie rokowań było udokumentowane, w ich trakcie podjęto wszelkie starania w celu doprowadzenia do zawarcia umowy kupna-sprzedaży, czy też zamiany. Właścicielom przedstawiono kilkukrotnie różne nieruchomości, które znajdowały się w gminnym zasobie i które mogłyby być przedmiotem zamiany. We wszystkich pismach - ofertach kierowanych do właściciela nieruchomości, zawarte były wszystkie istotne elementy przyszłej umowy, w szczególności cena i pozostałe kwestie niezbędne w sprawie. Strony nie doszły do porozumienia. Wyczerpane zostały wszelkie możliwości cywilnoprawne do zawarcia umowy nabycia nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że art. 114 ust. 1 ugn stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w art. 114 ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2). Wojewoda podkreślił, że rokowania stanowią element procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. W ustawie brak jest bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania, ale przyjmuje się, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. Są to czynności które należą do sfery cywilnoprawnej i pozostają poza zakresem uregulowań zawartych w kpa. Wskazując na przedstawioną przez Burmistrza dokumentację z przebiegu rokowań, Wojewoda uznał, że sytuacja faktyczna zaistniała w sprawie nie wskazywała na zaistnienie jakiegokolwiek braku formalnego powodującego, że wniosek o wywłaszczenie złożono przedwcześnie. Rokowania to jeden ze sposobów zawarcia umowy przewidzianych przez kc. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie oznacza obowiązku zawarcia umowy. Kodeks cywilny nie stawia żadnych wymagań co do negocjacji, wymagań takich nie zawiera także ugn. Zakres, przebieg i formę negocjacji pozostawiono woli stron, żadna ze stron nie musi uzasadniać swojego stanowiska. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 114 ugn nie podlegają weryfikacji okoliczności, czy Gmina zaproponowała właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Negocjacje uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym, gdy adresat propozycji milczy, albo wyraża sprzeciw, bądź strony uznały wzajemnie sobie przedstawione warunki za niemożliwe do przyjęcia, lub kiedy właściciel stawia coraz to nowe warunki udzielenia zgody. Rolą organu prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 112 ugn nie jest przy tym ocena okoliczności czy przesłanek, z powodu których rokowania nie zakończyły się pozytywnie. W niniejszej prawie Burmistrz wystąpił z inicjatywą; określił i zaproponował właścicielom nieruchomości przeznaczonych na realizację celu publicznego warunki, na których był gotów je nabyć w drodze umowy. Właściciele nie zgodzili się na zaproponowaną ofertę, co znalazło odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Zdaniem Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie argument Starosty odnośnie braku zaproponowania przez Gminę odpowiednich nieruchomości zamiennych. Burmistrz w toku postępowania proponował działki zamienne, położone w obrębie [...] i [...] miasta [...], jednakże strony nie zaakceptowały żadnej z proponowanych im nieruchomości. W myśl art. 114 ugn co do zasady zaoferowanie działki zamiennej w trakcie rokowań stanowi jedynie możliwość, a nie obowiązek podmiotu prowadzącego rokowania. Obowiązek przeprowadzenia rokowań zakończył się z chwilą bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego na podstawie art. 115 ust. 2 ugn. W związku z niemożnością uzyskania zgody właścicieli na przedstawione warunki sprzedaży nieruchomości, Burmistrz zasadnie wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a znajdujące się w sprawie dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań o nabycie spornej nieruchomości w drodze umowy, zgodnie z art. 114 ust. 1 ugn. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. R. (dalej skarżący). Przedstawiając przebieg rokowań skarżący stwierdził, że były to ze strony Burmistrza działania pozorne i nieuwzględniające przepisów Konstytucji RP, dopuszczających wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 424/17 na podstawie art. 151 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 114 ust. 1 ugn wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2 ugn). Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie ocena, czy przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości przewidzianej na realizację celu publicznego (cmentarza komunalnego) Burmistrz prawidłowo przeprowadził rokowania, których nieskuteczność uzasadniałaby złożenie wniosku o wywłaszczenie. Stąd wskazywanie na konstytucyjne ramy wywłaszczenia, w sytuacji, gdy do niego jeszcze nie doszło, jest przedwczesne. To samo odnosi się do kwoty nabycia nieruchomości, proponowanej przez Burmistrza. Nie musiała ona bowiem zostać ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego – operat byłby konieczny dopiero przy ustaleniu odszkodowania, w sytuacji wywłaszczenia nieruchomości. Na etapie rokowań strony mogą proponować ceny, które w ich ocenie są adekwatne do wartości nieruchomości. Za zasadne w tym względnie Sąd I instancji uznał obszerne wywody w decyzji Wojewody, jakie warunki muszą spełniać takie rokowania. Przyjmuje się, że obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości. Przy tym to podmiot, na którego rzecz ma nastąpić wywłaszczenie, winien wystąpić z inicjatywą i zaproponować właścicielowi nieruchomości warunki, na jakich jest gotów nabyć daną nieruchomość przeznaczoną na realizację celu publicznego w drodze umowy. Przedmiotem rozmów winny być wszystkie istotne elementy przyszłej umowy, tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny bądź innej formy rozliczenia w postaci nieruchomości zamiennej. Zasadnie podnosi organ odwoławczy, że rokowania rozpoczyna oświadczenie zawierające propozycję warunków zakupu nieruchomości. W praktyce to zaproszenie do rokowań, prócz dokładnego opisu powodu wysłania tego pisma, winno zawierać wskazanie kilku możliwych terminów spotkań; propozycję miejsca ich przeprowadzenia, z zastrzeżeniem, że adresat tego pisma może wskazać inny termin i miejsce przeprowadzenia rokowań. Rokowań nie można uznać za zakończone, gdy organ - bez uzasadnionej przyczyny - przestanie odpowiadać na propozycje wysyłane przez właściciela, bądź nie ustosunkuje się do którejkolwiek z nich. Gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ, zgodnie z art. 115 ust. 2 ugn, wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, poprzedzonego oczywiście rokowaniami, może nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek lub z urzędu (art. 115 ust. 1 i 2 ugn). Wojewoda wskazał na całą dokumentację z rokowań: 1. zaproszenie z 26 stycznia 2016 r. Burmistrza [...] skierowane do B. R. i Z. R. do podjęcia rokowań, w terminie 7 dni, od dnia odebrania pisma, w związku z koniecznością nabycia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. 0,5618 ha, informujące o możliwości wyznaczenia innego miejsca i terminu spotkania; 2. protokół z przeprowadzonych dnia 4 lutego 2016 r. rokowań między przedstawicielami Burmistrza [...] a Z. R., z którego wynika, że w trakcie spotkania przedstawiono propozycję wykupienia przedmiotowych działek przez Gminę za kwotę 91.000 zł. Z. R. nie zgodził się ze wskazaną cenę, podnosząc, że jest ona rażąco niska. Właściciel zaproponował cenę 50 zł za 1 m2 wywłaszczanego gruntu. Wobec powyższego pracownicy Urzędu Miejskiego w [...] przedstawili propozycję nabycia nieruchomości za kwotę 92.000 zł, na co właściciel nie wyraził zgody, wnosząc o nieruchomość zamienną; 3. pisma z 10 lutego 2016 r. Burmistrza [...] adresowane do Z. R. i B. R., zawierające propozycję zamiany nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia na jedną z czterech nieruchomości położonych w [...] lub ewentualnego nabycia działek nr [...] za cenę 92.000 zł. W pismach wyznaczono stronom 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska odnośnie przedstawionych propozycji; 4. pismo Z. R. z 22 lutego 2016 r., w którym strona wyjaśnia, że przedstawione stanowisko Gminy nie spełnia jego oczekiwań, bowiem proponowana zamiana dotyczy działek o łącznej powierzchni 0,3465 ha, zaś przewidziane do wywłaszczania działki mają łączną powierzchnię 0,5616 ha; 5. pismo Burmistrza [...] z 17 marca 2016 r., skierowane do B. R. celem wypowiedzenia się strony co do ceny zaproponowanej przez Burmistrza i pisma Z. R. dotyczącego nieruchomości gminnej mogącej być przedmiotem zamiany; 6. pismo Z. R. z 11 kwietnia 2016 r. z pełnomocnictwem udzielonym mu przez B. R. do reprezentowania jej w sprawie; 7. pismo Burmistrza [...] z 20 kwietnia 2016 r. skierowane do Z. R., zawierające propozycję zamiany nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia na jedną z dwu nieruchomości położonych w [...] o powierzchni 0,6352 ha lub 0,5157 ha, lub ewentualnego nabycia działek za cenę 92.000 zł; w piśmie wyznaczono stronie 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska odnośnie przedstawionych propozycji; 8. odpowiedź Z. R. z 11 maja 2016 r. o niewyrażeniu zgody na zawartą w piśmie z 20 kwietnia 2016 r. propozycję. Strona poinformowała, że oczekuje propozycji nieruchomości zamiennych odpowiadających powierzchni wnioskowanych do wywłaszczenia działek, 9. pismo z 31 maja 2016 r. Burmistrza [...] skierowane do Z. R., w którym przedstawione zostały po raz kolejny nieruchomości mogące być przedmiotem zamiany. Burmistrz ponowił ofertę ewentualnego nabycia działek nr [...] za cenę 92.000 zł. W piśmie wyjaśniono, że zgodnie z art. 15 ugn możliwe jest dokonanie zamiany nieruchomości w odniesieniu do jej wartości, a nie powierzchni, o co wnioskuje właściciel; 10. pismo z 18 czerwca 2016 r., w którym Z. R. wnioskuje o przedstawienie dodatkowych dwu działek budowlanych położonych w obrębie nr 7 m. [...] o powierzchni ok. 1000 m2 każda, które miałby być propozycją zamiany nieruchomości stanowiących jego własność; 11. pismo Burmistrza [...] z 12 lipca 2016 r. informujące stronę, że Gmina nie ma w swoim zasobie innych działek, niż dotychczas przedstawione stronie jako propozycja zamiany. W piśmie ponowiono propozycję zamiany działek strony na jedną z sześciu przedstawionych w piśmie i możliwości nabycia przez Gminę nieruchomości za cenę 92.000 zł; 12. pismo Z. R. z 1 sierpnia 2016 r. o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska w sprawie; 13. pismo Burmistrza [...] z 13 września 2016 r. informujące o możliwości nabycia przez Gminę nieruchomości za cenę 92.000 zł i o wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowych działek, z pouczeniem, że po jego upływie zastanie złożony wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Sądu I instancji nie sposób na podstawie takiej obszernej dokumentacji uznać, że Burmistrz nie podjął z właścicielem nieruchomości przewidzianych na cel publiczny rokowań w rozumieniu art. 114 ugn. Dlatego brak porozumienia z właścicielami nieruchomości w pełni uzasadniał złożenie do Starosty [...] wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Burmistrz wyznaczył właścicielom dwumiesięczny termin na zawarcie umowy i dopiero po jego bezskutecznym upływie złożył stosowny wniosek. Sąd uznał, że Wojewoda, rozpatrując odwołanie Burmistrza od decyzji I instancji, zastosował prawidłową podstawę rozstrzygnięcia. Art. 138 § 2 kpa stanowi, że wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w niniejszej sprawie Wojewoda dopatrzył się jedynie naruszenia przepisów ugn, tym niemniej charakter niniejszej sprawy nie pozwalał na inne rozstrzygnięcie. Wojewoda nie mógł uchylić decyzji i wszcząć postępowania wywłaszczeniowego – może to uczynić jedynie Starosta. Dlatego należy przyjąć, że Starosta nie dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (dokumentacji z rokowań), a zatem naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Skargę kasacyjną wniósł Z. R., reprezentowany przez adwokata T. R., zaskarżając wyrok II SA/Łd 424/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie odniesiono się do braku przeprowadzenia należytych rokowań w rozumieniu art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przeprowadzenie pozornych negocjacji w celu nabycia działek skarżącego, co przejawiało się zaproponowaniem przez organ rażąco niskiej ceny nabycia oraz nieruchomości zamiennych o mniejszej powierzchni niż nieruchomości skarżącego, przez co etap rokowań poprzedzających wywłaszczenie w ogóle nie miał miejsca. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w "Warszawie" [winno być "Łodzi"]; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Zarzut w części obejmującej normę odniesienia "art. 1 § 1 i 2 ppsa" nie nadawał się do rozpoznania. Art. 1 ppsa nie dzieli się na paragrafy. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2011, s. 203; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 427/10, Lex 952035, aprobowany przez P. Wojciechowskiego w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 479, uw. 3). Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy... W sytuacji, gdy druga strona (właściciel bądź współwłaściciele) stanowczo sprzeciwiają się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawiają własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora [w przypadku rokowań z art. 114 ust. 1 i 2 ugn – jednostki samorządu terytorialnego], ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn (odpowiednio – co do sposobu prowadzenia rokowań, poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 114 ust. 1 ugn - wyrok NSA z 24.11.2017 r. I OSK 970/17, Lex 2464460). Strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (odpowiednio - wyrok NSA z 22.2.2012 r. I OSK 357/11, Lex 1136695, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 788-789, nb 5). Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie toczyły się rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania zgody współwłaścicieli na nabycie w drodze umowy własności przedmiotowej nieruchomości (art. 112 ust. 3 ugn). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarówno Wojewoda (s. 5-9 decyzji z [...] kwietnia 2017 r.), jak i Sąd I instancji (s. 5-7 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 424/17), przedstawili bardzo starannie przebieg rokowań, zatem dowolne jest twierdzenie, że "nie odniesiono się do braku przeprowadzenia należytych rokowań w rozumieniu art. 114" ugn. Mimo wskazania jako norm dopełnienia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, skarżący kasacyjnie nie przywołał żadnego dowodu, którego Wojewoda miałby wbrew obowiązkowi ustawowemu nie przeprowadzić bądź który miałby zostać przez Wojewodę pominięty przy ocenie bądź zostać błędnie oceniony. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by w postępowaniu doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) bądź zasady udzielania informacji (art. 9 kpa). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w czym dopatruje się naruszenia art. 134 § 1 ppsa. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z: 31.5.2016 r., II GSK 2858/14; 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza – op. cit., s. 632-633, nb 3). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych aspektów kontrolowanej sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał na uwzględnienie. Rokowania w kontrolowanej sprawie zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, zm. poz. 2260). W szczególności Burmistrz skierował zaproszenie z 26 stycznia 2016 r. do obojga współwłaścicieli do podjęcia rokowań; wskazał termin podjęcia rokowań i poinformował o możliwości wyznaczenia innego miejsca i terminu spotkania. Burmistrz, pismem z 10 lutego 2016 r., skierowanym do obojga współwłaścicieli, w wyniku wniosku skarżącego o zaproponowanie nieruchomości zamiennej, zaproponował zamianę nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, na jedną z 4 nieruchomości położonych w [...], lub ewentualnie nabycia nieruchomości za kwotę 92.000 zł. Zdarzenia te, jak i pozostałe przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu decyzji Wojewody, wskazują, że Burmistrz nie wyznaczył terminu na przeprowadzenie rokowań w sposób arbitralny; dążył do uzgodnienia terminu przeprowadzenia rokowań; dochował należytej staranności w dopełnieniu ustawowego obowiązku dążenia do przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej umowy. Rokowania od początku prowadzone były z udziałem obojga wspówłaścicieli, na co wskazuje kierowanie przez Burmistrza pism do obojga wspówłaścicieli. To, że w toku rokowań aktywnym uczestnikiem rokowań był tylko skarżący, nie przemawia za uznaniem, że Burmistrz pomijał B. R. Skoro: w spotkaniu dnia 4 lutego 2016 r. uczestniczył, mimo zaproszenia kierowanego do obojga współwłaścicieli jedynie skarżący; na propozycję Burmistrza z 10 lutego 2016 r., kierowaną do obojga współwłaścicieli, odpowiedział jedynie skarżący – Burmistrz prawidłowo pismem z 17 marca 2017 r. zwrócił się do współwłaścicielki o wypowiedzenie się strony co do ceny zaproponowanej przez Burmistrza i pisma współwłaściciela dotyczącego nieruchomości gminnej mogącej być przedmiotem zamiany, to przedłożenie przez skarżącego przy piśmie z 11 kwietnia 2016 r. pełnomocnictwa udzielonego mu przez współwłaścicielkę, pozwoliło zasadnie uznać przez Sąd I instancji, że owe rokowania spełniły wymogi ustawowe (M. Wolanin – op. cit., s. 724-727, nb 1-3, 7-9). Rokowania w kontrolowanej sprawie nie miały charakteru pozornych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia dostatecznie wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli stron i kontroli instancyjnej. W sprawie nie doszło do innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.