I OSK 641/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1097/21 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2021 r. nr 992/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2022r., sygn. akt I SA/Wa 1097/21 oddalił skargę T.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2021 r. nr 992/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 127/BM/SP/V/2016 z 13 grudnia 2016 r., orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], stanowiącej części dawnych działek nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], wywłaszczonych decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 16 lipca 1974 r., znak WT-V-631/296/74/MT. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że działka [...] stanowi integralną część infrastruktury linii tramwajowej, gdy tymczasem nieruchomość ta stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a tym samym podlega zwrotowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na bardzo ogólnikowy cel wywłaszczenia budowy osiedla mieszkaniowego, co wyklucza przyjęcie, że decyzje o lokalizacji inwestycji polegających na budowie linii tramwajowej oraz ulicy [...] wpisują się w ww. cel, a nawet uznać należy, że są z nim sprzeczne. Potwierdza to fakt, że według organu wywłaszczone działki znalazły się poza obszarem przeznaczonym pod osiedle mieszkaniowe. Organ nie wykazał również w żaden sposób, że obiekty infrastruktury złożonej (ulica [...] i linia tramwajowa) wchodzą w skład inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Błędne jest również rozumowanie organu, że działka [...] stanowi teren zieleni przylegający do torowiska tramwajowego i stanowi integralną część infrastruktury linii tramwajowej jako spełniający funkcje oddzielająca tereny komunikacyjne od terenów o innych funkcjach. Końcowo wskazano, że stwierdzenie o integralnej części infrastruktury linii tramwajowej jest sprzeczne z treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z 25 października 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W każdym przypadku konieczne jest wskazanie na naruszony przepis bądź to prawa materialnego (ze wskazaniem na formę naruszenia), bądź prawa procesowego (ze wskazaniem na możliwy wpływ naruszenia na wynik sprawy). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ze wskazaniem na naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1145; dalej: u.g.n.). Formę naruszenia określono jako "błędne uznanie, że działka [...] stanowi integralną część infrastruktury linii tramwajowej, gdy tymczasem nieruchomość ta stała się zbędna dla celu wywłaszczenia". Tak postawiony zarzut nie jest zarzutem błędnej wykładni, nie zarzucono bowiem naruszenia żadnych dyrektyw interpretacyjnych i nie zrzucono, że doszło do wadliwej interpretacji, a w konsekwencji przyjęcia błędnego rozumienia wskazanych przepisów. Druga z form naruszenia prawa materialnego dotyczy jego niewłaściwego zastosowania. Ta postać odnosi się do etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej określonego stanu faktycznego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należy zatem zakwalifikować jako zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w konkretnej sprawie jest kwestią braku korelacji między stanem faktycznym a zastosowaną normą prawa materialnego. Może to być konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego albo skutkiem wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych wad łącznie. Oznacza to, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych. Do tego celu służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego. Jeżeli skarżąca neguje ustalenia faktyczne, to dla wykazania niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (nieadekwatnego względem rzeczywistego stanu faktycznego) powinna podważyć te ustalenia faktyczne, a skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania co do niewłaściwego ustalenia w sprawie stanu faktycznego, byłaby z kolei przesłanką do uznania, że w konwekcji doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. To, czy działka [...] była przeznaczona pod budowę linii tramwajowej, czy stanowi element infrastruktury tramwajowej, czy była zarządzana przez Zarząd Dróg Miejskich, czy jest terenem zieleni przylegającym do torowiska i pełni funkcję oddzielającą teren komunikacji od innych terenów, jak to przyjęto w decyzjach organów administracji i co podzielił Sąd I instancji, jest elementem ustaleń faktycznych. W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania i błędnych ustaleń faktycznych. W konsekwencji, ustalenia te stanowią podstawę do oceny, czy w sprawie adekwatnie do stanu faktycznego zastosowano przepisy prawa materialnego. Podobnie, zarzucenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnie naruszenia przepisów technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, nie jest wystarczające dla skuteczności zarzutu i nie umożliwia jego rozważenia, albowiem nie sprecyzowano, jaki konkretnie przepis tego rozporządzenia został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nie rozpoznaje sprawy w całokształcie i nie uwzględnia z urzędu wszystkich dostrzeżonych naruszeń przepisów i wad postępowania, lecz związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanym przypadku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.g.n. nie znajduje potwierdzenia. Nie było podstaw do uznania działki za zbędną dla celu wywłaszczenia i orzeczenia o jej zwrocie, skoro w ramach ustaleń faktycznych przyjęto, że decyzje lokalizacyjne obejmujące teren stanowiący obecne działki nr [...], [...] i [...], to jest decyzja o lokalizacji inwestycji Nr 794/41/73 z 5 kwietnia 1973 r. ustalająca lokalizację linii tramwajowej łącznie z przystankami (wraz ze szkicem sytuacyjnym Nr L-277/73 oraz wytycznymi urbanistycznymi do decyzji), a także decyzja o lokalizacji inwestycji Nr 888/41/74 z 29 października 1974 r. ustalająca lokalizację ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] (wraz ze szkicem sytuacyjnym Nr L-962/74 oraz wytycznymi urbanistycznymi do decyzji) potwierdzają przeznaczenie gruntów pod ulice związane z obsługą komunikacyjną projektowanego osiedla mieszkaniowego [...]. W ramach ustaleń faktycznych przyjęto także, że działka [...] przylega bezpośrednio do działek, na których znajduje się torowisko tramwajowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jest terenem zielonym ogrodzonym częściowo siatką, przez który przebiega chodnik wyłożony płytami i stanowi integralną część infrastruktury linii tramwajowej jako spełniający funkcję oddzielającą tereny komunikacyjne od terenów o innych funkcjach. Wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania i wadliwych ustaleń faktycznych okoliczności te nie zostały podważone, a w konsekwencji brak jest podstawy do uznania, że odmawiając zwrotu w szczególności działki nr [...] niewłaściwie zastosowano wskazane przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.