I OSK 629/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 702/17 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Powiatu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 702/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie powierzenia R.F. pełnienia obowiązków dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] w całości. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), wskazanym w podstawie prawnej uchwały, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 tego przepisu organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może zatem nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nauczyciela zatrudnionego w szkole, której dotyczy powierzenie. Z pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. kierowanego do Kuratora Oświaty wynika, że R.F. była nauczycielem wychowania fizycznego w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...], zaś zobowiązanie do wykazania w zakreślonym terminie, czy ww. była nauczycielem zatrudnionym w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] pozostało bezskuteczne. Nadto odpis przedmiotowej uchwały nadesłano do Wojewody Świętokrzyskiego bez uzasadnienia, w którym należało wykazać m.in. spełnienie przez osobę, której powierzano pełnienie obowiązków wymogów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów. Biorąc pod uwagę, że także z pism Wicestarosty Powiatu [...] nie wynikają nowe okoliczności mogące mieć wpływ na zmianę oceny w zakresie zgodności z prawem powyższej uchwały, należało stwierdzić jej nieważność w całości z uwagi na sprzeczność z art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz brak uzasadnienia uchwały. Z przedmiotowej uchwały nie wynika też, czy przy zatrudnianiu R.F. istniał wymóg przeprowadzenia postępowania konkursowego i czy został on zachowany. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat [...]. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił niezbadanie wszystkich okoliczności w sprawie i zgromadzenie nienależycie materiału dowodowego, poprzez: - niezwrócenie się do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] z zapytaniem czy R.F. była ich pracownikiem w chwili powoływania jej na stanowisko p.o. Dyrektora Ośrodka; - niezwrócenie się do Zarządu Powiatu w [...] o przesłanie uzasadnienia do uchwały. Uzasadniając stanowisko skarżący podniósł, że uchwała Zarządu Powiatu w [...] została podjęta na podstawie art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. W związku ze złożeniem przez ówczesnego Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] (zwanego dalej Ośrodkiem) - B.R. wniosku o udzielenie mu urlopu macierzyńskiego, organ wyznaczył R.F., nauczyciela Ośrodka, na czas jego nieobecności, bowiem w przedmiotowej placówce nie ma wicedyrektora. Pracowała ona wówczas na podstawie umowy o pracę z dnia [...] września 2016 r. na stanowisku pedagoga w wymiarze czasu pracy 17,5/35 etatu. Zatem w chwili podjęcia uchwały strona była nauczycielem Ośrodka. Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu uchwały organ ustalił, że ww. strona spełnia wszystkie wymogi przewidziane dla dyrektora placówki w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. Nr 184 poz. 1436). Uchwała została podjęta na czas nieobecności Dyrektora Ośrodka B.R., a po upływie tego okresu uchwała traci moc, ze względu na jej okresowy charakter. Natomiast zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. B.R. był powołany na stanowisko Dyrektora do [...] czerwca 2017 r. Zatem w chwili kiedy przestał być Dyrektorem uchwała wygasła, na dowód czego przedłożono uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Koniecznym stało się powołanie Dyrektora w innym trybie i dlatego Zarząd Powiatu w [...] podjął uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W ocenie skarżącego, przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze jest już bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała wygasła z dniem [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uzasadniając wyrok wskazał, że wbrew temu, co podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] września 2016 r. nie została podjęta na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o., ale na podstawie art. 39 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Wprawdzie w § 1 uchwały posłużono się zwrotem "Powierza się (...)", co istotnie odpowiadałoby dyspozycji art. 36a ust. 5 u.s.o., jednak w podstawie prawnej uchwały wskazano nie ten przepis, ale właśnie art. 39 ust. 7 ustawy, a o tym, że to właśnie ten ostatni przepis stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, przesądza zwrot zawarty na końcu zdania wyrażonego w § 1, a mianowicie "(...) na czas nieobecności Dyrektora placówki (...)". Przywołane wyżej przepisy art. 36a ust. 5 u.s.o. i art. 39 ust. 7 u.s.o. przewidują dwie zupełnie odrębne instytucje prawne, mające zastosowanie w przypadku zaistnienia przewidzianych w nich – odmiennych – okoliczności faktycznych. Organ nadzoru stwierdził zatem nieważność uchwały z powodu jej istotnej sprzeczności z przepisem prawa, który w ogóle nie stanowił podstawy prawnej jej wydania. Organ nie odniósł się zaś i nie ocenił – choćby alternatywnie – przesłanek określonych w art. 39 ust. 7 u.s.o. Co więcej, wśród dokumentacji dołączonej do skargi znajduje się m.in. umowa o pracę z dnia [...] września 2016r. zawarta z R.F., która na jej podstawie została zatrudniona w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] jako pedagog. Organ nadzoru nie wziął tej okoliczności pod uwagę wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponadto, jak się okazało, przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu w [...] zawierała uzasadnienie, wbrew temu co podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako dodatkowy powód stwierdzenia jej nieważności. Odpis uchwały wraz z uzasadnieniem został złożony do akt sądowych na rozprawie. Jak zatem widać, organ nadzoru oparł swe rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym. W ocenie Sądu nie jest przy tym zasadne stanowisko organu nadzoru, z którego wynika, że oparł swe rozstrzygnięcie na tym materiale, którym dysponował z tego względu, że żądany materiał nie został mu przedstawiony przez organ zarówno w odpowiedzi na pismo z dnia [...] lipca 2017 r., jak i z dnia [...] sierpnia 2017r. Pomijając fakt, że termin liczony od daty tego ostatniego pisma, stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego do daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, był stosunkowo krótki (wnoszono również o jego przedłużenie – k. 52), a winien on mieć dla organu charakter realny, to nie można sądzić, że możliwości dowodowe organu nadzoru w ramach postępowania nadzorczego ograniczone są terminem 30 dni, przewidzianym w art. 79 ust. 1 u.s.p. na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ winien przede wszystkim dążyć do należytego wyjaśnienia sprawy. W przypadku zaś przekroczenia ww. terminu organ dysponuje możliwością skierowania skargi do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały (art. 81 ust. 1 u.s.p.). Zgodnie z art. 79 ust. 5 u.s.p. w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Organ nadzoru zatem obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem (art. 79 ust. 3 u.s.p.). Jak już wykazano organ nadzoru nie tylko oparł swe rozstrzygnięcie na analizie przepisu, który nie stanowił podstawy wydania badanej uchwały, ale także dokonał niepełnych ustaleń faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji także uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. Wobec powyższego Sąd uwzględniając skargę na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego mające wypływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 3. art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie niepełnych ustaleń, 2. art. 208, względnie art. 206 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, 3. art. 200 względnie art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie, pomimo braku podstaw. 4. art. 135 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi i zasądzenie od strony na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Kielcach naruszenie art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 36a ust. 5 tej ustawy przez jego niezastosowanie, a także art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym przez uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie niepełnych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej także tych dotyczących nieprawidłowego zastosowania przepisów o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie przez WSA w Kielcach zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego stanowił art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który wyraźnie stwierdza, że nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi być poprzedzone dokładną analizą stanu faktycznego a jego ustalenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Organ nadzoru musi też w sposób jasny przedstawić, który przepis prawa został naruszony przez organ samorządu. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze było przedwczesne, gdyż nie ustalono stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wojewoda Świętokrzyski uznał, że uchwała Zarządu Powiatu została podjęta na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o. podczas gdy WSA w Kielcach prawidłowo przyjął, że podstawą prawną wspomnianej uchwały był art. 39 ust. 7 tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do podstawy prawnej uchwały Zarządu Powiatu w [...] oraz szczegółowo wyjaśnił na czym polega różnica w przyjętych rozwiązaniach prawnych w art. 36a ust. 5 i 39 ust. 7 u.s.o. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może bazować na materiale, którym aktualnie dysponuje organ nadzoru. Jego podstawą musi być stan faktyczny, który rzeczywiście miał miejsce a obowiązkiem organu nadzoru jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Kielcach. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego było przedwczesne, co w konsekwencji doprowadziło też do przyjęcia błędnego wskazania jakoby naruszony został art. 36a ust. 5 u.s.o. Mając powyższe wywody na uwadze nie doszło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia żadnego przepisu podniesionego w zarzutach skargi kasacyjnej. Prawidłowo też rozstrzygnął Sąd pierwszej instancji o kosztach postępowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.