I OSK 621/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1181/23 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2023r. sygn. akt I SA/Wa 1181/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A.K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023r. poz. 390, dalej zwana "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym na przyjęciu, że o niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozstrzyga wyłącznie aktualny stan faktyczny, podczas gdy ocena tego celu powinna uwzględniać okoliczności istniejące w momencie podjęcia przez stronę decyzji o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że skarżące kasacyjnie Kolegium zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca należy do grona osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego męża B.K. legitymującego się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji (orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 10 lipca 2020 r.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotnym jest, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowy nie istnieje. Wskazać należy, że - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu - art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne jest bowiem, aby w tym dniu wnioskodawca spełniał ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (lub z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Dlatego też, dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające ustalenie, że była od lipca 2020 r. osobą nieaktywną zawodowo (data wydania orzeczenia o niepełnosprawności męża). Zasadniczo zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że wykonywanie czynności opiekuńczych w postaci przygotowywania i podawania posiłków, sprzątania domu, prania, robienia zakupów nie jest wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia jednak wymaga, że ocena konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną powinna odnosić się każdorazowo w sposób zindywidualizowany do konkretnego przypadku. Istotne jest przy tym, aby była to ocena aktualna, wszechstronna i wnikliwa, obejmująca walidację zakresu potrzeb osoby wymagającej opieki, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść to do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna. Takiej właśnie oceny stanu sprawy dokonał Sąd I instancji, poprzedzając ją wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy i dokonując prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 uśr. Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej jest po zawale serca z przewlekłą niewydolnością serca i po udarach niedokrwiennych mózgu z następowym niedowładem połowicznym lewostronnym – z wątpliwymi rokowaniami co do poprawy stanu zdrowia. Ten rodzaj schorzeń powoduje konieczność długotrwałej pomocy innej osoby przy zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca zapewnia mężowi niezbędną pomoc we wszystkich czynnościach koniecznych do życia (przy wstawaniu, toalecie, a nawet przy podawaniu posiłków, czy zażywaniu leków) przez 24 godziny na dobę. Trudno więc zarzucać skarżącej, co dostrzegł Sąd I instancji, że nie podejmuje zatrudnienia. Niewątpliwie nie jest ona w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasowym, ze względu na konieczność całodobowej opieki nad mężem. Skarżąca jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Analizując powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że Kolegium winno było ocenić, że skarżąca realizuje wobec męża opiekę stałą, codzienną, pozostając do dyspozycji podopiecznej, udzielając pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy czym czynności opiekuńcze przekraczają zwykłe czynności prowadzone w zwykłym gospodarstwie domowym, w którym nie ma osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, o takim charakterze potrzeb co mąż skarżącej, a co wyklucza możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze, zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres podejmowanych przez skarżącą obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższą ocenę. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności trudno uznać, że ciężko schorowany mąż skarżącej, który potrzebuje pomocy w czynnościach higienicznych i fizjologicznych, nie wymaga poświęcenia czasu i stałej uwagi opiekuna w zakresie, który umożliwiałby opiekunowi jednoczesne świadczenie pracy. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca wzmiankowane czynności opiekuńcze sprawuje stale i codziennie przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nawet, jeśli skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba męża, to mimo wszystko nie pozostawia go bez jakiejkolwiek opieki. W tej sytuacji słusznie Sąd I instancji uznał, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżąca wobec męża spełnia przesłanki stałej i długotrwałej opieki. Niewątpliwie w warunkach rozpoznawanej sprawy sytuacja zawodowa skarżącej jest bezpośrednio związana ze stanem zdrowia jej męża i zakresem sprawowanej faktycznej opieki. W tym kontekście za nieuprawnione uznać należy stanowisko Kolegium, że w tej sprawie zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą ma charakter czynności dnia codziennego i nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślić trzeba, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem i podawaniem posiłków, sprzątaniem, podaniem leków, umawianiem wizyt lekarskich, itp. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Pozbawione trafności jest w tej sytuacji twierdzenie, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec męża w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zakres czynności i częstotliwość z jaką skarżąca pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu w istotny sposób ogranicza ją czasowo i tym samym eliminuje z rynku pracy. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska SKO odnośnie braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem, co czyni nieuzasadnionym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.