I OSK 614/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 324/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 grudnia 2022 r. znak SKO.NP/4115/392/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskrzony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Żabna z dnia 17 października 2022 r., znak IV-5223-20/22, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 324/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 grudnia 2022 r. znak SKO.NP/4115/392/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej też SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Żabna z dnia 17 października 2022 r. odmawiającą przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że wadliwa jest argumentacja Burmistrza opierająca odmowę na niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej też u.ś.r.). Jednakże w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką, a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, powodowanym koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nadto, jest więcej członków rodziny (kilkoro rodzeństwa skarżącej), na których ciąży obowiązek alimentacyjny, którym mogą się podzielić i nie musi to być bezpośrednia opieka, ale wsparcie finansowe. W ocenie organu odwoławczego zachodzi nadto negatywna przesłanka (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.), ponieważ wnioskodawczyni jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna, co do którego oświadczyła, że zrzeknie się do niego prawa dopiero z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli zachodzi kolizja uprawnień bowiem w polskim prawie nie ma możliwości zbiegu uprawnień, najpierw trzeba zrezygnować z jednego by ubiegać się o drugie świadczenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) z uwagi na ilość i jakość podejmowanych czynności opiekuńczych w stosunku do niepełnosprawnego członka rodziny (matki) - pomoc świadczona przez skarżącą matce - zważywszy na jej charakter i zakres - nie uniemożliwia pracy. Sąd podzielił też stanowisko SKO w kwestii braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad matką, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji (trójka rodzeństwa skarżącej). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną podczas gdy taki związek niewątpliwie istnieje. b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności wykładni prawa materialnego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne winna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który obiektywnie zmusza do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Nie budzi wątpliwości, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego – co wymaga zaznaczenia – nie na stan przeszły (uprzedni), ale teraźniejszy (aktualny), tj. na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23). W rozpoznawanej sprawie skarżąca mieszka wspólnie z matką, nad którą sprawuje opiekę. Matka ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, którego przyczyną są choroby narządu wzroku (04-O). Z przeprowadzonego w dniu 9 września 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej choruje na przewlekłe nadciśnienie, miażdżycę, uszkodzenie mięśnia sercowego, niewydolność krążeniową, choroby nerek, nie widzi na lewe oko, ma omamy, urojenia, kłopoty z pamięcią, orientacją w czasie i przestrzeni oraz racjonalnym myśleniem. Nadto wnioskodawczyni przedłożyła karty informacyjne z leczenia szpitalnego (rozpoznanie postaci zwyrodnieniowej siatkówki centralnej obu oczu, zejściowy stan zapalny płuca prawego z odczynem opłucnowym, przebyty ropień płuca prawego, uszkodzenie mięśnia sercowego w stadium niewydolności krążenia, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę rozsianą, stłuszczenie wątroby, przewlekłą chorobę nerek, torbiel nerki prawej). W przywołanym wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny odnotował zakres wykonywanych czynności i wskazał na poranną toaletę, zmianę pampersa, ubieranie, przygotowywanie posiłków, karmienie, podawanie leków, przemieszczanie się po mieszkaniu, wychodzenie na spacery, umawianie wizyt lekarskich, realizację recept. Przy analizie materiału dowodowego organ odwoławczy dopatrzył się ponadto spisu czynności: prowadzenie do toalety (kilka razy dziennie), pobudka, czynności toaletowe, przygotowanie ubrań, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, sprzątanie, pranie, wyjścia na spacery (raz dziennie), smarowanie kremami, przewracanie na inny bok, podawanie leków, układanie do snu, masaże, oklepywanie (dwa razy dziennie), przygotowywanie i podawanie posiłków (trzy razy dziennie), wyjście do kościoła (raz na tydzień), wymiana pieluchomajtek, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, ćwiczenia rozwijające mowę, czytanie, pisanie, czuwanie podczas snu (w razie potrzeby). Strona przedłożyła spis czynności wykonywanych w odpowiednich porach dnia, z którego wynika, że mają one charakter codzienny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle ilości wymienionych chorób i schorzeń chorej matki oraz ilości i zakresu wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych, nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką. Irrelewantnym dla zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje, czy skarżąca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (również z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. (por. wyroki NSA: z dnia 10 marca 2025 r. I OSK 1270/24; z dnia 14 lutego 2025 r. I OSK 882/24; z dnia 7 stycznia 2025 r. I OSK 1472/23; z dnia 5 grudnia 2024 r. I OSK 2961/23; z dnia 19 września 2024 r. I OSK 2283/23; z dnia 26 kwietnia 2024 r. I OSK 857/23; publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma uprawnień by ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ pomocy społecznej jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Takiego związku organy orzekające w sprawie nie ustaliły wcale. Zaś Sąd I instancji w pełni wadliwą ocenę organów podzielił. O braku związku przyczynowego nie świadczy ilość, zakres i rozmiar wyliczonych i opisanych czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca względem matki. Ani to, że skarżąca posiada kilkoro rodzeństwa czyli kilka osób zobowiązanych do alimentacji. W świetle zaprezentowanych rozważań należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie korelacji przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.i.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego pozostałych dzieci względem rodzica. W konsekwencji, choć w danym przypadku obowiązek alimentacyjny może obciążać kilka osób jednocześnie, to ponieważ brak jest regulacji prawnej, która przewidywałaby, że w takiej sytuacji wyłączone byłoby prawo do ubiegania się przez osobę sprawującą opiekę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, argumentacja oparta na istnieniu obowiązku alimentacyjnego pozostałej trójki rodzeństwa skarżącej wobec matki nie miała żadnego znaczenia. (por. wyroki NSA: z dnia 10 marca 2025 r. I OSK 1270/24; z dnia 14 lutego 2025 r. I OSK 882/24; z dnia 9 stycznia 2025 r. I OSK 6/24; publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i niezasadnie podzielił stanowisko SKO co do tego, że zakres wykonywanych czynności świadczy o braku związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wobec podważania oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, również w tym zakresie uzasadniony jest zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne zostały skutecznie zakwestionowane poprzez podważenie dokonanej przez organ odwoławczy oceny dowodów, w tym stanie sprawy subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa. Słusznie skarga kasacyjna wskazuje, że okoliczność, iż skarżąca ma kilkoro rodzeństwa, na których ciąży obowiązek alimentacyjny nie ma znaczenia przy ocenie przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną fizycznie bądź finansowo. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 w zw. z art. art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Żabna. Ponownie badając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Burmistrz Żabna uwzględni wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wszystkich zasad procedury administracyjnej, oraz z uwzględnieniem faktu, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie zawiera negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).