I OSK 608/23

Dnia 17 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 890/22 w sprawie ze skargi Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Z. U. kwotę 300,00 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., III SA/Kr 890/22 w sprawie ze skargi Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1.) i rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. B., legitymującą się orzeczeniem o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów na stałe, ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od kwietnia 1992 r. Jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia organ I instancji wskazał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", wskazując, iż niepełnosprawność Z. B. nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. Ponadto wskazano, że skarżąca pobiera emeryturę, co realizuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Od powyższej decyzji odwołała się Z. U. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazało, że skarżąca od 1 października 2017 r. ma ustalone prawo do emerytury, a nadto została ustanowione kuratorem niepełnosprawnej Z. B. Od 2 sierpnia 2021 r. skarżąca została zarejestrowana jako osoba poszukująca pracy – posiadająca prawo do emerytury. Ukończyła szkolenie w zakresie "Praktyk opiekuńczych w formie teoretycznych wykładów i praktycznych ćwiczeń z zakresu opieki i pielęgnacji nad osobą niesamodzielną". Nadto skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz matką, nad którą sprawuje codzienną opiekę. Z. B. jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca jest w domu cały czas, opuszcza go tylko w celu zrobienia zakupów lub załatwienia ważnych spraw, po powrocie z pracy męża. Skarżąca zmienia matce pampersy, karmi w sposób dojelitowy, dozuje i podaje lekarstwa, kąpie, wykonuje pielęgnację przeciwodleżynową. Jest z matką przez cały czas. Nadto prowadzi normalne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu odwoławczego, nawet w przypadku zawieszenia prawa do emerytury nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca ma 65 lat, a od 28. roku życia pobierała rentę z tytułu niepełnosprawności i nie była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Skoro przez tak długi czas nie podejmowała pracy, to trudno zakładać, by istotnie była zainteresowana podjęciem zatrudnienia. Organ podkreślił, iż matka skarżącej już od 25 sierpnia 1992 r. wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto istnieją inne osoby zobowiązane do wywiązywania się wobec Z. B. z obowiązku alimentacyjnego – jej pozostałe dzieci i wnuki. Zobowiązania zawodowe czy prywatne nie zwalniają tych osób od realizacji obowiązku alimentacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.U., podnosząc m.in. zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art.. 7 i art. 77 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, iż niepodejmowanie przez nią pracy pozostaje bez związku przyczynowo-skutkowego ze sprawowaniem opieki nad matką, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż zarówno skarżąca jak i jej matka spełniają przesłanki, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. na skarżącej jako córce ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś Z.B. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji podkreślił, że ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki. Sąd wskazał nadto, że organy w niniejszej sprawie nie zrealizowały zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a. i nie dały skarżącej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie zrealizowały także zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sąd I instancji stwierdził nadto, że nie dokonano ustaleń w zakresie realnych możliwości wywiązania się przez inne osoby zobowiązane do alimentacji z tego obowiązku, czy to osobiście, czy przez osoby trzecie lub instytucje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ miał obowiązek poinformowania strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, podczas gdy zasadniczym powodem rozstrzygnięcia organu odwoławczego był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy organy przyjęły, że skoro skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec Z. B., to automatycznie wyklucza to możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak związku przyczynowoskutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a wobec pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji nie zachodziły żadne obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, powodujące konieczność niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię w celu sprawowania opieki, 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie dokonano ustaleń w zakresie realnych możliwości wywiązania się przez inne osoby zobowiązane do alimentacji z tego obowiązku i zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazań co dalszego postępowania w tym zakresie, podczas gdy z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, że względem pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, powodujące konieczność niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię w celu sprawowania opieki, a ponadto okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż w niniejszym przypadku świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane ze względu na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, z jakiego względu stanowisko organów w zakresie braku związku przyczynowoskutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką jest błędne oraz przez brak zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek oceny prawnej w tym zakresie, a także wskazań co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały wszelkie podstawy do oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości tegoż wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zasadniczym elementem kontestowanym w skardze kasacyjnej jest ocena związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to od tej kwestii wypada rozpocząć ocenę zarzutów kasacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo też ich niepodejmowanie, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem zrównanym w skutkach z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Trafny jest wniosek, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga aby rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). W okolicznościach badanej sprawy jest jasne, że matka skarżącej jest osobą, która ze względu na naruszenie sprawności organizmu pozostaje w sytuacji całkowitej zależność od innych osób. Opieka skarżącej nad niepełnosprawną matką ma charakter stały i polega na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia, wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwianiu kontaktów ze środowiskiem. Opieka ta sprawowana jest w sposób ciągły. Skarżąca pozostawia matkę bez swojej opieki tylko wtedy gdy wychodzi na zakupy, ale wówczas opiekę tę sprawuje mąż skarżącej. W okolicznościach badanej sprawy nie jest zatem kwestionowane, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Podstawą twierdzenia organów o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżąca opieką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia jest fakt, że matka skarżącej już od 1992 r. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a dopiero aktualnie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na brak możliwość podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną matką. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, iż organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17). W okolicznościach badanej sprawy pozostaje ustalone, że skarżąca jest osobą zdolną do pracy. Fakt ten nie jest kwestionowany, a wynika chociażby z charakteru świadczenia rentowego, które skarżąca pobiera. Co więcej, skarżąca podjęła działania dla własnej aktywizacji zawodowej. Jakkolwiek działania te nie mają charakteru przesądzającego o jej zdalności do podjęcia zatrudnienia, to trafnie zostały dostrzeżone w okolicznościach badanej sprawy. W takiej sytuacji należy uznać, iż niewątpliwie zachodzi związek pomiędzy sprawowaną opieką a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a charakter i zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia, a opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawną matką wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Natomiast fakt, że opieka ta, w zakresie uniemożliwiającym podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, sprawowana była przez skarżącą na wiele lat przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, nie oznacza braku związku przyczynowego pomiędzy aktualną niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Brak ww. związku przyczynowego nie wynika także z możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną Z. B. przez inne osoby niż skarżąca. Uwagi organu odwoławczego o obowiązku alimentacyjnym, obciążającym jeszcze inne niż skarżąca osoby, jako źródle sprawowanej opieki, wykraczają poza zakres sprawy opartej na treści art. 17 u.ś.r. Niezależnie od tego należy dostrzec, iż opieka nad osobą niepełnosprawną jest działaniem w sferze intymnej, wymagającym często akceptacji opiekuna, wzajemnego szacunku i zaufania obu stron. Stąd też wybór, czy choćby akceptacja opiekuna dokonana przez osobę niepełnosprawną nie mogą być podważane przez organy administracji. Próby "znalezienia" osobie niepełnosprawnej innych opiekunów wśród osób zobowiązanych do alimentacji nie znajduje oparcia w prawie, a nadto dezawuuje akceptowany przez osobę niepełnosprawną fakt sprawowania nad nią opieki przez określoną, konkretną osobę. Nie jest zatem akceptowalna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie aktualnie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która z tego powodu zrezygnowała z aktywności zawodowej, podyktowana faktem, że opiekę tę mogą sprawować także inne osoby, a tym samym aktualny opiekun nie musi rezygnować z zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Przepis art. 17 u.ś.r. nie formułuje bowiem tego rodzaju ograniczeń w dostępie do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym brak jest podstaw do tego aby potwierdzić trafność zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, iż w tym zakresie postawione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w łączności z przepisem wynikowym na gruncie postępowania sądowego. Ugruntowane jest zapatrywanie, że w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z elementów wskazanych w tym przepisie. W skardze kasacyjnej podniesiono w tym zakresie na brak wskazań co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzut ten nie jest jednak oparty na prawdzie, bowiem Sąd I instancji wyraźnie wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w motywach zaskarżonego wyroku. Ocena ta nie została podważona w postępowaniu kasacyjnym. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.