I OSK 603/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 998/18 w sprawie ze skarg Miasta W., J. Sp. z o.o. w W., A. W., P. w P. oraz R. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji postanawia: dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2019 r., I SA/Wa 998/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg m. W., J. Sp. z o.o. w W., A. W., P. w P. oraz R. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w punkcie 2. zasądził od Komisji tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: R. N., Miasta W. oraz A. W. po 200 złotych oraz na rzecz: J. Sp. z o.o. w W. i P. w P. po 680 złotych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Komisja. Pismem z 31 maja 2021 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie) złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 603/20 i umożliwienie Stowarzyszeniu przedstawienia stanowiska w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, do której zadań statutowych należy: 1) kształtowanie polityki gospodarki nieruchomościami i stosunków własnościowych, w szczególności w kwestii reprywatyzacji nieruchomości (tzw. dekret Bieruta, mienie poniemieckie i porzucone), uwłaszczania, komunalizacji i polityki scalania i podziału gruntów oraz gospodarowania nieruchomościami i innym mieniem komunalnym, jak również spółek, których miasto jest całościowym lub częściowym wspólnikiem lub akcjonariuszem (§ 4 ust. 1 pkt 3 Statutu); 2) ochrona praw i interesów właścicieli lokali oraz własności wspólnej (§ 4 ust. 1 pkt 4 Statutu); 3) obrona interesów i praw przysługującym osobom zamieszkującym zasoby komunalne, socjalne, spółdzielcze, zakładowe, własnościowe, oraz osób dotkniętych skutkami tzw. "reprywatyzacji" (§ 4 ust. 1 pkt 6 Statutu); 4) promowanie efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym na poziomie lokalnym i ogólnokrajowym (§ 4 ust. 1 pkt 16 Statutu); 5) sprawowanie społecznej kontroli nad funkcjonowaniem samorządów, władz rządowych oraz wymiaru sprawiedliwości (§ 4 ust. 1 pkt 17 Statutu), które to cele Stowarzyszenie realizuje, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b), c), e), f) Statutu, przez: inicjowanie postępowań przed krajowymi i międzynarodowymi organami sądowymi, administracyjnymi i społecznymi, a także wstępowanie do tych postępowań w charakterze przedstawiciela społecznego – w sposób i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach – w sprawach związanych z celami Stowarzyszenia, a w szczególności: b) postępowań administracyjnych i sądowych związanych z tzw. "reprywatyzacją" nieruchomości, w szczególności prowadzonych na podstawie tzw. Dekretu Bieruta (Dz.U. z 1945 nr 50 poz. 279) lub powiązanych z nim ustaw, w tym również właściwych aktów wykonawczych wydawanych na ich podstawie; c) postępowań administracyjnych prowadzonych przez Komisję, o której mowa w ustawie z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. 2017 poz. 718); e) postępowań administracyjnych i sądowych dotyczących właścicieli lokali wyodrębnionych i nieruchomości wspólnych; f) postępowań, których przedmiotem jest lub może być ochrona praw lokatorów, w tym administracyjnych, cywilnych i egzekucyjnych dotyczących eksmisji z lokalu. Stowarzyszenie wskazało, że jego udział w niniejszym postępowaniu ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego i jest bezpośrednio związany z jego działalnością statutową. Wobec zarzutów dotyczących reprywatyzacji w przedmiotowej sprawie oraz wobec naruszenia interesu społecznego, konieczna jest kontrola społeczna w tym postępowaniu. Udział czynnika społecznego jest w tej sprawie ważny także wobec funkcjonujących w opinii publicznej rozbieżności w kwestii postępowań prowadzonych przez Komisję. Powyższe cele statutowe wnioskodawcy uzasadniają dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu sądowym, które dotyczy przejęcia przez m. W. zarządu udziałem wynoszącym 0,6307 części nieruchomości warszawskiej przy ul. P. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Szczególne znaczenie w tej sprawie ma konieczność rozwiązania problemu ponoszenia przez najemców lokali komunalnych opłat obowiązujących zgodnie z zawartymi przez nich umowami najmu lokalu komunalnego, problemu uciążliwych remontów w budynku, prowadzonych ze szkodą dla obiektu wpisanego do rejestru zabytków oraz ze szkodą dla właścicieli lokali wykupionych. Udział wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu zapewni należytą ochronę porządku prawnego, ochronę interesów lokatorów i właścicieli mieszkań oraz zagwarantuje realizację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Pismem z 28 czerwca 2021 r. uczestnik postępowania – J. Spotka z o.o. z siedzibą w W. wniósł o wydanie postanowienia odmawiającego wstąpienia Stowarzyszenia do niniejszego postępowania wobec braku interesu prawnego. W uzasadnieniu wskazano, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego poddany został wyrok o charakterze formalnym, oceniający wyłącznie podstawy ustaleń Sądu I instancji do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji, a nie wyrok oceniający istnienie bądź nie w sprawie reprywatyzacyjnej interesu społecznego. W ocenie uczestnika Stowarzyszenie w rzeczywistości nie podejmuje żadnych działań, o których mówi jej statut. Z racji faktu, że pomiędzy Spółką (lub innymi spółkami wchodzącymi w skład F.) a Komisją toczą się inne postępowania, a Stowarzyszenie występowało w innych sprawach, w rzeczywistości rola Stowarzyszenia polegała na propagowaniu niepotwierdzonych teorii o rzekomych działaniach Spółki wypełniających znamiona gróźb bezprawnych, nękania lokatorów, co stanowi zwykłe pomówienia. W szczególności Stowarzyszenie wykorzystuje udział mediów do wygłaszania swoich poglądów, w całkowitym oderwaniu od problematyki reprywatyzacji czy prawa własności. W swoich wypowiedziach narusza dobre imię Spółki, nazywając je bezpodstawnie "czyścicielami kamienic". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 25 § 4 p.p.s.a. stanowi, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika nie jest zatem legitymowanie się przez nią własnym interesem prawnym w sprawie, lecz związek sprawy ze statutową działalnością takiej organizacji. Rozpoznanie wniosku wymaga zbadania, czy organizacja jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. oraz czy przedmiotowa sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Pojęcie organizacji społecznej nie zostało zdefiniowane, ich tworzenie wiąże się natomiast z realizacją wyrażonej w art. 12 Konstytucji zasady wolności zrzeszania, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Także art. 58 Konstytucji stanowi, że każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się, natomiast ustawy określają rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami. Organizacje społeczną cechować zatem musi pewien poziom zorganizowania, posiadanie aktu statutowego pozwalającego na identyfikację celów, trwałość organizacyjna. Należy zwrócić uwagę, że w piśmiennictwie formułowana jest teza, że zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów innych osób organizacja społeczna posiada gdy przepisy prawa dopuszczają udział takich organizacji w postępowaniu, którego wynik jest przedmiotem kontroli sądu, nie wykluczają organizacji tego rodzaju z takiego postępowania. Dokonując zatem oceny uprawnień podmiotu, który domaga się dopuszczenia w charakterze uczestnika postępowania, należy mieć również na względzie regulacje szczególne (por. M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016 r., s. 156 oraz 195). W tym kontekście trzeba zauważyć, że decyzja poddana kontroli sądu administracyjnego została wydana w trybie regulowanym przepisami ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.). Przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stanowił, że w postępowaniu prowadzonym na jej podstawie, jakkolwiek w sprawach nieuregulowanych znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., to z wyłączeniem w szczególności art. 31 k.p.a., regulującym udział organizacji społecznych w postępowaniu. Oznacza to, że w postępowaniu przed Komisją organizacja społeczna nie może brać udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, w szczególności żądać dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Przedstawione powyżej stanowisko piśmiennictwa nie jest jednak wyłączne, nie znajduje także potwierdzenia w przesłankach określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a. Jak zauważa J. P. Tarno, z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno z własnej woli, jak w z powodu przeszkód prawnych, nie mogła wziąć udziału w postępowaniu przed sądem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 33). Relacja między przepisami k.p.a. i przepisami p.p.s.a. na tle spraw o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym była także przedmiotem rozważań w postanowieniu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., II GZ 55/09. Wskazano w nim na autonomiczny charakter regulacji dotyczącej procedury sądowej, w tym odnoszącej się do udziału organizacji społecznej. Sytuację prawną organizacji społecznej w postępowaniu sądowym wyznacza w pierwszej kolejności art. 9 p.p.s.a, zgodnie z którym organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach wymienionych w "niniejszej" ustawie, a więc w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanki ewentualnego udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikają z postanowień art. 33 § 2 in fine w związku z art. 9 p.p.s.a. oraz rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego. W powołanym postanowieniu siedmiu sędziów NSA wskazano, że zakres i przedmiot sądowej kontroli administracji, funkcja sądownictwa administracyjnego wyznaczają interpretację reguł postępowania przed sądami administracyjnymi i zidentyfikowano, że udział organizacji społecznej służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, możliwość wstąpienia do postępowania sądowego organizacji społecznej warunkowana jest przesłankami określonymi w ustawie p.p.s.a. i nie ma na nią wpływu to, czy zgodnie z regulacją szczególną organizacja taka ma możliwość uczestniczenia w postępowaniu przed organem administracji. Postępowanie administracyjne i sądowe są odrębne zarówno co do celu i przedmiotu, jak i reguł postępowania. Uzupełniająco można też zauważyć, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. in principio odnosi się do klasy podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym postępowanie sądowe. Akceptując przedstawione argumenty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 i art. 9 p.p.s.a. uzasadniają dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznej również w sprawach dotyczących aktów wydanych w postępowaniu, w którym udział organizacji społecznej został wyłączony na mocy przepisu szczególnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2800/17 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, że udział organizacji społecznej zapewnia zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw, może to wpływać pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie, zgodnie z dołączonym do wniosku wydrukiem z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...], stanowiącym informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jest stowarzyszeniem rejestrowym i zostało zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 17 maja 2002 r. Powyższe oznacza, że wnioskujące o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego Stowarzyszenie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 25 § 4 p.p.s.a. Kolejną przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym jest związek sprawy z zakresem statutowej działalności organizacji społecznej. O tym, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej można mówić wówczas, gdy przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Mając na uwadze tezy powołanego wyżej postanowienia siedmiu sędziów NSA II GZ 55/09 Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje nadto, że znaczenie dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej ma nie tylko wykazanie, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji, ale że za udziałem tym przemawia także interes społeczny. Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia, jego celami są m.in.: "1) kształtowanie polityki gospodarki nieruchomościami i stosunków własnościowych, w szczególności w kwestii reprywatyzacji nieruchomości (tzw. dekret Bieruta, mienie poniemieckie i porzucone), uwłaszczania, komunalizacji i polityki scalania i podziału gruntów oraz gospodarowania nieruchomościami i innym mieniem komunalnym, jak również spółek, których miasto jest całościowym lub częściowym wspólnikiem lub akcjonariuszem (§ 4 ust. 1 pkt 3 Statutu); 2) ochrona praw i interesów właścicieli lokali oraz własności wspólnej (§ 4 ust. 1 pkt 4 Statutu); 3) obrona interesów i praw przysługującym osobom zamieszkującym zasoby komunalne, socjalne, spółdzielcze, zakładowe, własnościowe, oraz osób dotkniętych skutkami tzw. "reprywatyzacji" (§ 4 ust. 1 pkt 6 Statutu); 4) promowanie efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym na poziomie lokalnym i ogólnokrajowym (§ 4 ust. 1 pkt 16 Statutu); 5) sprawowanie społecznej kontroli nad funkcjonowaniem samorządów, władz rządowych oraz wymiaru sprawiedliwości (§ 4 ust. 1 pkt 17 Statutu)". Natomiast statutowo określonymi sposobami realizacji powyższych celów statutowych Stowarzyszenia są, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b), c), e), f) Statutu: inicjowanie postępowań przed krajowymi i międzynarodowymi organami sądowymi, administracyjnymi i społecznymi, a także wstępowanie do tych postępowań w charakterze przedstawiciela społecznego – w sposób i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach – w sprawach związanych z celami Stowarzyszenia, a w szczególności: b) postępowań administracyjnych i sądowych związanych z tzw. "reprywatyzacją" nieruchomości, w szczególności prowadzonych na podstawie tzw. Dekretu Bieruta (Dz. U. z 1945 nr 50 poz. 279) lub powiązanych z nim ustaw, w tym również właściwych aktów wykonawczych wydawanych na ich podstawie; c) postępowań administracyjnych prowadzonych przez Komisję, o której mowa w ustawie z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. 2017 poz. 718); e) postępowań administracyjnych i sądowych dotyczących właścicieli lokali wyodrębnionych i nieruchomości wspólnych; f) postępowań, których przedmiotem jest lub może być ochrona praw lokatorów, w tym administracyjnych, cywilnych i egzekucyjnych dotyczących eksmisji z lokalu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane cele działalności statutowej Stowarzyszenia odpowiadają zakresowi sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem w statucie jako główne cele działalności zostały wskazane kwestie związane z reprywatyzacją nieruchomości, promocją porządku prawnego dotyczącego nieruchomości warszawskich oraz ochroną praw i interesów właścicieli lokali i osób dotkniętych skutkami reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Forma realizacji tych celów, tj. inicjowanie postępowań przed krajowymi i międzynarodowymi organami sądowymi, administracyjnymi i społecznymi, w celu zabezpieczenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości warszawskich legitymują Stowarzyszenie do występowania w charakterze uczestnika postępowania w tego typu sprawach. Nie sprzeciwia się temu również wzgląd na interes społeczny. Sprawy dotyczące nieruchomości warszawskich mają dużą doniosłość społeczną, wiążą się często z konfliktem interesów między poprzednimi właścicielami nieruchomości warszawskich i ich aktualnymi najemcami oraz budzą społeczne kontrowersje, którym nie zawsze towarzyszy wiedza o stanie faktycznym i prawnym związanym ze skutkami działania dekretu. Towarzyszy temu erozja zaufania do działania organów władzy publicznej. Z tych także względów udział w postępowaniu sądowym organizacji społecznych reprezentujących różne grupy interesów leży w interesie społecznym. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika.