I OSK 6/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 525/17 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 22 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi K. B., wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 525/17, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nad N. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 19 listopada 2015 r. w zakładzie F. H. U. K. B., wet. nr identyfikacyjny 04100101, przeprowadzono kontrolę (protokół kontroli nr 12/2015), w wyniku której ustalono, że tusze uznane za niezdatne do spożycia, oznakowane przez lekarza badającego trójkątną pieczęcią, zgodnie z zał. II, sekcja I, lit. A pkt 1 rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 , str.55 z późn. zm.), właściciel zakładu fałszował poprzez usuwanie oznakowania i ładował je na samochód chłodnię przeznaczony do transportu mięsa zdatnego do spożycia. W wyniku poczynionych ustaleń, Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. nad N. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nałożył na stronę karę w wysokości 5.000,00 zł, wskazując jako podstawę prawną między innymi § 1 pkt 13 i 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w wyniku którego [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., uchylił w całości w/w decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nad N. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych, niż został podniesione. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że w wyniku przywołania przez organ I instancji § 1 pkt 13 i 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, niemożliwym jest ustalenie, który z przywołanych przepisów stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że co prawda obydwa przepisy przewidują karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł, jednakże w § 1 pkt 13 jest to kara minimalna natomiast w przypadku § 1 pkt 18 rozporządzenia jest to kara maksymalna. Zdaniem organu okoliczność ta jest o tyle istotna dla sprawy, że ocenie podlega nie tylko sama zasadność kary, ale również jej wysokość, a poprzez wskazanie w decyzji dwóch przepisów przywołanych powyżej, organ II instancji nie jest w stanie ocenić, czy zastosowano adekwatną do wagi naruszenia prawa administracyjną karę pieniężną. Mając na uwadze rozstrzygnięcie [...] Lekarza Weterynarii, Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. nad N. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret 2 oraz ust. 2, art. 27 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) w związku z § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600), wymierzył K. B. karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przyjął jako podstawę faktyczną decyzji stan faktyczny ustalony w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 19 listopada 2015 r. Za organem II instancji podkreślił, że brak jest podstaw do uznania zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli oraz poczynionymi w jej toku ustaleniami, dlatego uznał, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze stwierdzone w toku kontroli z dnia 19 listopada 2015 r. usuwanie przez stronę znaku w postaci pieczęci trójkątnej, orzekający organ uznał, że działanie strony wyczerpuje znamiona czynu określonego przywołanym wyżej w §1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z którym usuwanie znaku dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do wysokości kary wymierzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nad N. wskazano, że w przekonaniu organu w zaistniałym stanie faktycznym w pełni zasadnym było wymierzenie kary w maksymalnej dopuszczalnej przez prawo wysokości, tj. w wysokości 5.000,00 zł, albowiem tusze niezdatne do spożycia stanowią materiał kategorii I zgodnie z art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE)nr 1774/2002. W ocenie organu I instancji, strona – poprzez usunięcie trójkątnych pieczęci, którymi oznakowane były tusze niezdatne do spożycia – nie zapewniła przeprowadzenia czynności zgodnych z rozporządzeniem nr 1069/2009 i takie działanie w rzeczywistości powodowało zagrożenie dla zdrowia publicznego, które zaistniałoby, gdyby tusze niezdatne do spożycia trafiły na rynek wraz z mięsem zdatnym do spożycia. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i dokonał jednoznacznej kwalifikacji deliktu, określając, iż jest to delikt określony § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia. W ocenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii okoliczności zostały przez organ I instancji ustalone w sposób właściwy, natomiast zarzuty sformułowane w odwołaniu koncentrują się na okolicznościach związanych z czynnościami kontrolnymi, które – jak podkreślił organ II instancji – poczynione podczas kontroli, bez wątpienia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast ich zasadność została już negatywnie oceniona w decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2016 r., w której wskazywano, że żaden z zarzutów skarżącego nie jest uzasadniony, a przyczyną uchylenia decyzji były jedynie wady w zakresie podstawy prawnej procedowania, a ściślej rzecz ujmując, brak precyzyjnego wskazania normy prawnej. W ocenie organu odwoławczego, ustalony w protokole z kontroli stan faktyczny należy zatem uznać za ustalony w sposób właściwy i w konsekwencji wiążący. Z tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji wyprowadził trafny wniosek, iż doszło do usuwania owych znaków jakości zdrowotnej w związku z czym organ I instancji dokonał prawidłowej subsumpcji i w sposób prawidłowy zakwalifikował delikt administracyjny. Przy czym nie bez znaczenia, zdaniem organu, jest również okoliczność, że usunięcie dotyczyło nie tylko jednej tuszy, ale całej partii, a tym samym nie można mówić o przypadkowości, a wręcz o celowości działania. Na powyższą decyzję K. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nad N. z dnia [...] grudnia 2016 r. Na wstępie Sąd zaznaczył, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Podkreślił, że wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia. Oznacza to tym samym konieczność rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, nawet wtedy, gdy organ odwoławczy nie zgłosił do nich zastrzeżeń czy wręcz pozytywnie wcześniej ocenił ustalenia faktyczne. Sąd wskazał, że wobec tego, powołanie się na ustalone okoliczności w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją bez ich ponownego opisania i wyjaśnienia oraz stwierdzenie, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy, narusza zasady postępowania. W konsekwencji bowiem, nie ustosunkowano się do zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli co stanowi naruszenie podstawowych praw strony postępowania. Sąd podkreślił, że w wyniku wydania nowej decyzji, także obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Sąd wskazał także , iż w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu niezasadna jest taka ocena organu, że zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, bo dotyczą zarzutów sformułowanych w odwołaniu (koncentrują się na okolicznościach związanych z czynnościami kontrolnymi), a ich zasadność została już negatywnie oceniona w decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2016 r., w której wskazywano, że żaden z zarzutów skarżącego nie jest uzasadniony (przyczyną uchylenia decyzji były jedynie wady w zakresie podstawy prawnej procesowania). Zdaniem Sądu taka ocena jest przedwczesna i narusza powołane wcześniej przepisy proceduralne. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy pominął bowiem okoliczności podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, nie wyjaśnił i nie rozważył w sposób pełny i wnikliwy sytuacji skarżącego, a organ I instancji stwierdzając, że zbędne jest podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalenia faktycznego, naruszył wszelkie obowiązujące reguły postępowania. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uczynić zadość wymogom procedury w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i odnieść się do zarzutów strony. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, kiedy skarga winna zostać oddalona, 2. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i poprzez uwzględnienie skargi, pomimo, iż istniały przesłanki do jej oddalenia, 3. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżący nie wyczerpał toku postępowania i zaniechał zaskarżenia pierwszej decyzji kasatoryjnej, 4. naruszenie art. 110 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż organ II instancji był związany wydaną przez siebie wcześniej decyzją kasatoryjną, 5. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organy administracji weterynaryjnej nie wyjaśniły sprawy w sposób dostateczny, 6. art. 8 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania, 7. art. 15 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż brak szczegółowego odniesienia się do tożsamych zarzutów skarżącego, które były sformułowane w pierwszym, jak i w drugim odwołaniu, a które były już rozpatrywane w ramach decyzji kasatoryjnej, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz poprzez błędne przyjęcie, iż organ I instancji był zobowiązany do ponownego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie mógł poprzestać na odwołaniu się od decyzji kasatoryjnej, w której zakwestionowano zasadność zarzutów odwołującego się, 8. art. 116 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż decyzja kasatoryjna [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nadal pozostaje w obrocie prawnym, wywołując wszystkie skutki prawne w sytuacji, gdy ta decyzja nie była przedmiotem ani postępowania sądowo-administracyjnego ani postępowania o stwierdzenie jej nieważności ani też postępowania wznowieniowego, 9. art. 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez jego niezastosowanie i zobowiązanie organów administracji weterynaryjnej do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy, 10. art. 19e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że protokół z kontroli, w stosunku do którego nie wniesiono zastrzeżeń określonych w tym przepisie, ma charakter wiążący co do stanu faktycznego i może być zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej podstawą do podejmowania dalszych czynności, w tym wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji wydał pierwotną decyzję, w której rozstrzygnął sprawę co do jej istoty i na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego uchylono decyzje organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podano, że z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej jednoznacznie wynikało, iż przyczyną uchylenia decyzji były inne okoliczności, niż podnosił skarżący. Jednocześnie, w decyzji kasatoryjnej jednoznacznie wskazano, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogą przynieść oczekiwanego skutku i są bezzasadne. W decyzji kasatoryjnej organ szczegółowo wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnia zarzutów podniesionych przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że uszło uwadze Sądu, iż uwzględniając odwołanie z innych powodów niż podnosił skarżący, organ II instancji dał wyraz, że rozpatruje sprawę merytorycznie i wszechstronnie obejmując całokształt postępowania. Wobec tego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, stawianie zarzutu, że organ II instancji przy ponownym rozpatrywaniu odwołania uchybił tym zasadom jest nieuprawnione. Wskazano, że skarżący w decyzji kasatoryjnej został pouczony, iż ma prawo tą decyzję zaskarżyć. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, rezygnując z wykorzystania środka zaskarżenia, skarżący w istocie zgodził się z negatywną oceną swoich zarzutów i przyjął do wiadomości, że jedynym mankamentem, który został dostrzeżony w działaniu organu I instancji, były te okoliczności, które wskazano w decyzji kasatoryjnej. Wobec tego skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji był zobowiązany jedynie do usunięcia tych uchybień, które wytknięto mu w decyzji kasatoryjnej organu II instancji. Nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej organ I instancji zobowiązany jest rozważyć całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, nawet wtedy, gdy organ odwoławczy nie zgłosił do nich zastrzeżeń czy wręcz pozytywnie wcześniej ocenił ustalenia faktyczne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pominął również okoliczność, że na podstawie art. 110 K.p.a., [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. był związany swoją uprzednią decyzją kasatoryjną oraz wyrażonym w tej decyzji stanowiskiem. Nie mógł zatem dokonać odmiennej oceny tych samych zarzutów, które skarżący sformułował zarówno wobec pierwszej decyzji​ Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nad N., jak i wobec drugiej decyzji. Wskazano, że w obu przypadkach zarzuty były identyczne. Natomiast skarżący nie podnosił w drugim odwołaniu żadnych nowych okoliczności, a przede wszystkim nie wskazywał, że wytknięte przez organ I instancji uchybienia nie zostały wyeliminowane decyzją lub postępowaniem i nadal są obarczone tą samą wadą. Organ II instancji uznał, że wytknięte wcześniej uchybienia rzeczywiście zostały wyeliminowane. Naruszono zatem art. 110 K.p.a., z którego wynika związanie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii jego wcześniejszą decyzją. Podniesiono ponadto, że organy administracji weterynaryjnej nie muszą uprzedzać podmiotu kontrolowanego o zamierzonych czynnościach kontrolnych. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość dokonywania kontroli doraźnych i niezapowiedzianych. Wskazano, że skarżący mógł zakwestionować ustalone podczas kontroli czynności, wnosząc stosowe zastrzeżenie, a w dalszej kolejności odmówić podpisania protokołu. Tego typu zachowanie umożliwiłoby następnie skarżącemu kwestionowanie ustaleń poczynionych podczas kontroli. Jednak skarżący nie tylko nie zakwestionował ustaleń kontrolnych, ale wręcz podpisał protokół, nie wnosząc jakichkolwiek zastrzeżeń lub uwag. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że wobec zaniechania negacji ustaleń z protokołu kontroli, zarzuty, które skarżący podnosił w odwołaniu od decyzji organów I i II instancji, są zastrzeżeniami spóźnionymi. Dotyczą one bowiem właśnie samego przebiegu kontroli i poczynionych w protokole z tej kontroli ustaleń, a nie kwestii przebiegu postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarzuty, które podnosił skarżący w odwołaniu winny być sformułowane jako zastrzeżenia do protokołu, co oczywiście nie oznacza, że zostałyby one skutecznie uwzględnione. Wskazano, że w realiach niniejszej sprawy zalecenie Sądu I instancji, aby organy obu instancji ponownie ustaliły stan fatyczny, jest niemożliwe z uwagi na to, że ten stan fatyczny nie może być już odtworzony. Jak bowiem obecnie ustalić kwestie związane z usuwaniem pieczęci, czy kolczykowaniem bydła, skoro miejsca, z którego usunięto te pieczęcie, już nie ma, podobnie zresztą jak sztuk bydła, których to kolczykowanie dotyczyło. W ocenie autora skargi kasacyjnej, pominięto całkowicie okoliczność, że organ I instancji wykonujący kompetencje kontrolne utrwalił stan faktyczny w dokumentacji fotograficznej. Nie wiadomo zatem jakie dowody miałby przeprowadzać organ I instancji dla wyjaśnienia stanu faktycznego utrwalonego fotograficznie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. To zalecenie sądu jest obiektywnie niewykonalne. W wykonaniu zarządzenia zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogóloadministracyjnej NSA z dnia 13 sierpnia 2020 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) – zawiadomiono pełnomocników stron o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania. Poinformowano przy tym strony, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Wskazano, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym należy złożyć w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. W odpowiedzi na powyższe pismo, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wyraził zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z dnia 4 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie §3 ust.2 pkt 3 w zw. z §5 ust.3 zarządzenia Prezesa NSA z dnia 28 września 2020 r. w sprawie utworzenia wydziałów orzeczniczych w Izbach NSA i zakresu ich działania, przekazał niniejszą sprawę według właściwości do Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 lutego 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie NSA, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii procesowych, a mianowicie czy sąd administracyjny może uchylić wydane w sprawie decyzje obu instancji na tej tylko podstawie, że w zaskarżonej decyzji organ odwołał się do swego stanowiska szczegółowo wyrażonego w uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, nie ponawiając argumentacji, lecz jedynie się do niej odwołując, w sytuacji gdy decyzja ta stała się ostateczna. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2017r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2015 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej, została bowiem uchylona przez organ II instancji ([...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii) decyzją z dnia [...] listopada 2016r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2016 r. nie została zaskarżona przez stronę i jako ostateczna pozostaje w obrocie prawnym. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie z innych powodów, niż w nim wskazano. Wyjaśnił dlaczego nie podziela zarzutów odwołania, szczegółowo odnosząc się do każdego z zarzutów. Powodem natomiast uchylenia decyzji organu I instancji były jedynie wady w zakresie podstawy prawnej procedowania, a ściślej rzecz ujmując, brak precyzyjnego wskazania normy prawnej dotyczącej wymiaru kary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...]lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu zostały negatywnie ocenione w decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2016r., która to decyzja stała się ostateczna, skarżący nie zakwestionował stanowiska organu odwoławczego, który jednoznacznie negatywnie uznał te zarzuty za bezzasadne. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jednoznaczne jest stanowisko organu odwoławczego, także co do zarzutów odwołania, zresztą o tożsamej treści, jak zarzuty odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2015 r. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uchylając decyzje wydane przez organa administracji obu instancji z powodu, jego zdaniem, niedostatecznego rozpoznania zarzutów odwołania i wadliwości uzasadnienia organu odwoławczego nie uwzględnił, że z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, iż obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest dokonanie wnikliwej kontroli zgodności z prawem wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydawanych po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i to niezależnie od sformułowanych w skardze do tego sądu zarzutów i podstaw prawnych (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta jest oparta o akta sprawy, na które składają się zarówno same rozstrzygnięcia, jak i dowody zgromadzone w sprawie przez organy administracji publicznej obu instancji. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art.133 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie na związanie organu wydaną przez siebie decyzją. Zgodnie z art.110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wskazany przepis ustanawia regułę związania decyzją przez organ, który ją wydał, od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Związanie następuje więc w tym samym momencie, kiedy akt ten zaczyna istnieć w obrocie prawnym. W przepisie tym zawarto jedną z gwarancji trwałości decyzji, przy czym należy ją różnie rozumieć w zależności od tego, czy doręczana decyzja jest nieostateczna, czy ostateczna. Trwałość w rozumieniu wynikającym z art. 16 K.p.a. dotyczy tylko decyzji ostatecznej. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jednoznaczne jest stanowisko organu odwoławczego, także co do zarzutów odwołania, zresztą o tożsamej treści, jak zarzuty odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2015 r. W tych okolicznościach sprawy nadmiernym rygoryzmem było uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji ( jak też decyzji organu pierwszej instancji) z tego tylko powodu, że organ ponownie nie przytoczył swego stanowiska (jak w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r.), lecz jedynie się do niego odwołał. Sprawowana w taki sposób kontrola legalności decyzji nie wypełnia normy prawnej, którą wyraża art. 3 § 1 p.p.s.a. i prowadzi do zbędnego wydłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do naruszenia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów procesowych, wiążących się z brakiem ponownego przytoczenia stanowiska organu, już wyrażonego w ostatecznej decyzji z [...] listopada 2016 r., lecz jedynie odwołaniem się do tego stanowiska. Nietrafnie natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie stosował, a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zarzut skargi kasacyjnej, że strona nie wniosła do sądu administracyjnego skargi od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. i tym samym nie wyczerpała toku zaskarżenia w niniejszej sprawie jest całkowicie bezzasadny. Kwestia wniesienia skargi do sądu stanowi bowiem uprawnienie, a nie obowiązek strony. W tym zakresie wola i działanie strony nie podlegają ocenie. Natomiast co do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 116 § 1 K.p.a., należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie w ogóle nie miał on zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wypowiadanie się na etapie postępowania kasacyjnego co do zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 9 e i art. 9 f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej za przedwczesne i naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, uchylając wydane w sprawie decyzje wyłącznie ze względów procesowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), orzekł jak w sentencji.