I OSK 6/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 258/13 w sprawie ze skargi D.S. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie punktów 7,9,10 i 11 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.S. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem z 12 listopada 2012 r. D.S. zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej m.in. na temat liczby wszystkich niewszczętych przez Wydział [...] wniosków o pomoc wg stanu na dzień 30 września 2011 r. oraz na dzień 29 lutego 2012 r., tj. wniosków o dochodzenie należności (odzyskanie wierzytelności), wniosków o powiadomienie oraz wniosków o informacje przesłanych do Ministerstwa Finansów zarówno przez państwa obce, jak i ze strony polskich wierzycieli, z podziałem na rodzaje wniosków i lata, w których wpłynęły one do Ministerstwa Finansów (pkt 7 wniosku) oraz na temat liczby niewszczętych wniosków o dochodzenie należności otrzymanych przez wydział [...] w 2012 r. na podstawie art. 10 Dyrektywy Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń, a także informacji na jaką kwotę ogółem opiewają te niewszczęte wnioski o dochodzenie należności (pkt 9 wniosku). Ponadto skarżący wnosił o przekazanie informacji z jakich środków pokryte zostaną odsetki, o których mowa jest w art. 13 ust. 3 ww. Dyrektywy Rady 2010/24/UE, w związku z niewszczynaniem tych wniosków związanym z nieprzyjęciem i nieopublikowaniem w wymaganym terminie stosownych przepisów niezbędnych do wykonania ww. Dyrektywy Rady 2010/24/UE (pkt 10 wniosku) oraz o poinformowanie o przewidywanej wysokości wspomnianych wyżej odsetek, które narosną do momentu rozpoczęcia przez nasz kraj wszczynania wyżej wspomnianych wniosków o dochodzenie należności nadesłanych na podstawie art. 10 ww. Dyrektywy Rady 2010/24/UE (pkt 11 wniosku). Pismem z 29 listopada 2012 r. organ wskazał, że rozpatrzenie powyższego wniosku nastąpi w terminie do 15 stycznia 2013 r., a następnym pismem z tej daty w odpowiedzi na pkt 7 i 9 wniosku poinformował, iż nie posiada danych o liczbie niewszczętych wniosków o pomoc, tj. takich, które nie wpłynęły do Ministerstwa zarówno według stanu na dzień 30 września 2011 r., jak i według stanu na dzień 29 lutego 2012 r., a każdy z wniosków, który wpłynął, spowodował wszczęcie postępowania z uwagi na brzmienie art. 61 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na pkt 10 i 11 wniosku organ poinformował, że nie posiada danych o źródłach pochodzenia środków, z których będą pokrywane przez zobowiązanych odsetki za zwłokę w płatności, o których mowa w art. 13 ust. 3 Dyrektywy Rady 2010/24/EU, jak i danych o wysokości ww. odsetek, jakie narosły już do dnia wszczęcia postępowań o pomoc przy dochodzeniu należności pieniężnych, złożonych na podstawie art. 10 tej Dyrektywy. Uznając, że Minister Finansów pozostaje w bezczynności skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o zobowiązanie Ministra Finansów do rozpatrzenia jego wniosku z 12 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w odniesieniu do wnioskowanych przez niego informacji publicznych określonych w pkt 7 i pkt 9 oraz w pkt 10 i pkt 11 tego wniosku, a także o zasądzenie od Ministra Finansów zwrotu kosztów postępowania i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 155 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do zakresu zadań Wydziału [...] należała w szczególności organizacja, realizacja i koordynacja współpracy międzynarodowej w zakresie egzekucji należności pieniężnych w trybie administracyjnym, w tym m.in. wykonywanie zadań organu wnioskującego i organu wykonującego. Skarżący przytoczył wybrane regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące udzielania pomocy obcemu państwu oraz korzystania z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych, wskazał na przepisy ww. Dyrektywy Rady oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2006 r. w sprawie postępowania przy korzystaniu z pomocy obcego państwa w dochodzeniu określonych należności pieniężnych. Stwierdził, że dotychczas nie zostały jeszcze przyjęte i opublikowane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania Dyrektywy Rady 2010/24/UE. W świetle powołanych przepisów – w ocenie skarżącego – nie powinno budzić wątpliwości, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył wniosków, których realizacją zajmował się Wydział [...]. Jednocześnie skarżący podał, że wobec faktu nieprzyjęcia i nieopublikowania przepisów niezbędnych do wykonania ww. Dyrektywy Rady nie ulega wątpliwości, że wnioski o dochodzenie należności przesłane do Polski, na podstawie art. 10 ww. Dyrektywy Rady, nie zostały jeszcze wszczęte. Podkreślił jednocześnie, że nie zwracał się o dostarczenie informacji publicznej na temat postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wydział [...] na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego dla dyrektora Departamentu AP nie mogło ulegać wątpliwości, że w przypadku wniosków o dochodzenie należności przesłanych na podstawie art. 10 ww. Dyrektywy Rady nie ma zastosowania przepis art. 61 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego przekazane mu informacje są niezgodne z prawdą i wprowadzające w błąd. Nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów jest w posiadaniu żądanych informacji określonych w pkt 7 i 9 wniosku, lecz informacji tych nie udzielił. Natomiast w odniesieniu do informacji z pkt 10 i 11 wniosku organ jest już w ich posiadaniu bądź mógł te informacje ustalić w łatwy sposób w ramach zwykłych czynności służbowych. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Uznał, że odpowiedział na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie mógł podać żądanych informacji, gdyż ich nie posiada. Fakt, iż udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącego, nie może być – w ocenie organu – traktowany jako bezczynność w załatwieniu jego wniosku. Jednocześnie organ podkreślił, że kwestia prawidłowości prezentowanego przez Ministra Finansów stanowiska co do zastosowania art. 61 k.p.a. pozostaje poza przedmiotem skargi na bezczynność. Przedmiotem odpowiedzi nie powinno być również źródło pochodzenia środków, z których będą pokrywane przez zobowiązanych odsetki za zwłokę w płatności, o których mowa w art. 13 ust. 3 ww. Dyrektywy Rady. Zdaniem organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 258/13, oddalił skargę. Jak wskazał w uzasadnieniu, sporne w sprawie było to, czy organ wywiązywał się z obowiązków nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej i czy w związku z tym pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut bezczynności sformułowany przez skarżącego w stosunku do Ministra Finansów pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem WSA, organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej nie można postawić zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy udziela żądanej informacji, informuje, że nie jest to informacja publiczna, że jej nie posiada lub nie może udostępnić ze względu na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bądź też gdy wydaje decyzję w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazał WSA w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie, w zakresie żądania określonego w pkt 7 i 9 wniosku z 12 listopada 2012 r. – organ udzielił informacji. Pytania ujęte w tych punktach dotyczyły liczby niewszczętych wniosków o pomoc oraz wniosków o dochodzenie należności. Organ wskazał, że nie posiada danych o liczbie niewszczętych wniosków o pomoc, tj. takich, które nie wpłynęły do organu zarówno wg stanu na 30 września 2011 r., jak i według stanu na 29 lutego 2012 r. Odpowiedź udzielona przez organ w powyższym zakresie nie może zostać uznana za odnoszącą się do treści wniosku. Z wniosku wynika zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżącemu chodziło o wnioski otrzymane przez organ. Mylące miało być nazewnictwo, którym posłużył się skarżący. W dalszej części odpowiedzi organ odniósł się jednak bezpośrednio do pytań skarżącego i wskazał, że każdy z wniosków, który wpłynął, spowodował wszczęcie postępowania z uwagi na brzmienie art. 61 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ udzielił informacji w żądanym zakresie. Z pisma organu z 15 stycznia 2013 r. wynika bowiem jednoznacznie, że w Wydziale [...] nie ma niewszczętych wniosków. Skarżący wprawdzie kwestionuje prawdziwość powyższej informacji, przedstawiając w skardze sposób procedowania w zakresie poszczególnych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w związku z tym, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe. Ocenie Sądu nie podlega bowiem kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone. Kwestia czy udzielona odpowiedź zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 u.d.i.p. i innych. Jak wskazał WSA, sąd administracyjny badając, czy Minister Finansów pozostaje w bezczynności, nie posiada kompetencji do oceny prawidłowości procedowania organu w ramach rozpoznawania wniosków, do których odnosi się pkt 7 i 9 wniosek o udzielenie informacji. Sąd nie jest również uprawniony do oceny trafności stanowiska organu o zastosowaniu w przypadku tych wniosków zasady z art. 61 § 3, iż momentem wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wykracza to bowiem poza przedmiot niniejszego postępowania. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że organowi, który wystosował do skarżącego pismo z 15 stycznia 2013 r., zawierające przytoczoną powyżej odpowiedź, nie można przypisać bezczynności w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej. Odnośnie pkt 10 i 11 wniosku z 12 listopada 2012 r. co do źródeł pochodzenia środków z jakich pokryte będą odsetki, o których mowa w art. 13 ust. 3 Dyrektywy Rady i przewidywanej wysokości tych odsetek, organ wskazał, że danych takich nie posiada. Odsetki takie obecnie nie są bowiem wypłacane, w związku z czym nie wyliczono ich wysokości i nie wiadomo z jakich źródeł odsetki te będą regulowane. Również i tę odpowiedź należy, zdaniem WSA, uznać za wywiązanie się z obowiązku udzielenia informacji. Wnioskiem, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może stanowić w istocie postulatu podjęcia przez organ określonych działań. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. pytanie o zamierzenia organów mogą dotyczyć jedynie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz odnosić się do zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej, projektowania aktów normatywnych oraz programów w zakresie realizacji zadań publicznych. Skoro Minister Finansów nie dysponuje żądanymi informacjami, ponieważ odsetki, o których mowa w Dyrektywie Rady 2010/24/UE nie są wyliczone, wypłacane, a także nie określono źródeł z jakich będą pokrywane, to nie można – w ocenie Sądu pierwszej instancji – oczekiwać, że w związku z wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, organ podejmie działania, aby żądaną informację wytworzyć. Pytania zawarte w pkt 10 i 11 wniosku z 12 listopada 2012 r. nie dotyczą faktów istniejących w dacie udzielenia odpowiedzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.S., zaskarżając go w całości. Zarzucił w niej orzeczeniu dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskutek przyjęcia, że skarżącemu została udzielona właściwa odpowiedź, podczas gdy ma ona charakter odpowiedzi wymijającej, a udzielenie informacji wymijającej i wykrętnej nie stanowi wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej i wbrew rozstrzygnięciu WSA świadczy o bezczynności Ministra Finansów, jako podmiotu zobowiązane go udzielenia informacji publicznej. Po drugie, naruszenie art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 113 § 1, art. 134, art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. wskutek poczynienia wbrew wymaganiom tych przepisów błędnych ustaleń odnoszących się do istoty informacji publicznej, której udzielenia domagał się skarżący i wyprowadzenia z nich błędnego wniosku, że udzielona przez organ w tym zakresie informacja odpowiada wymaganiom prawa, a tym samym poniechania poczynienia z urzędu oceny, czy odpowiedź ta nie ma charakteru wymijającego, co wymagałoby uznania, że informacja organu w istocie nie stanowi informacji oczekiwanej przez skarżącego, a co przesądzać winno o bezczynności organu, prowadząc do konieczności wydania orzeczenia uwzględniającego w tym zakresie skargę i orzeczenia o obowiązku udzielenia w tym zakresie informacji przez Ministra Finansów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, analizowana jednak pod względem ich trafności nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga na bezczynność podmiotu, który jest adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest specyficznym środkiem prawnym ze względu na charakter samego postępowania. W przypadku kwestionowania przez adresata wniosku tego, że żądana informacja jest informacją publiczną to sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność przesądza o tym, czy wniosek o udostępnienie informacji powinien być rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga na bezczynność przysługuje też wnioskodawcy kiedy wprawdzie nie budzi wątpliwości charakter informacji, ale udzielona odpowiedź nie satysfakcjonuje wnioskodawcy. W niniejszym postępowaniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 10 i 13 u.d.i.p. przez przyjęcie, że skarżącemu została udzielona właściwa odpowiedź, podczas gdy zdaniem wnioskodawcy ma ona charakter odpowiedzi wymijającej, świadczy o bezczynności Ministra Finansów. Skarga na bezczynność dotyczy punktów 7, 9, 10 i 11 wniosku z dnia 12 listopada 2012 r. Pytania ujęte w pkt 7 i 9 wniosku dotyczyły liczby niewszczętych wniosków o pomoc oraz wniosków o dochodzenie należności. Organ pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. odpowiedział, że każdy wniosek, który wpłynął do organu spowodował wszczęcie postępowania. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji z pisma tego wynika zatem jednoznacznie, że w Wydziale [...] nie ma wniosków "niewszczętych" czyli takich, które nie spowodowały wszczęcia postępowania. Wnioskodawca kwestionuje prawdziwość tej odpowiedzi, ale sąd administracyjny nie bada co do zasady czy twierdzenia organu są zgodne ze stanem faktycznym. Może to zrobić jedynie wyjątkowo kiedy twierdzenia te w sposób oczywisty budzą uzasadnione wątpliwości (np. organ twierdzi, że nie posiada danych, a do ich gromadzenia jest zobowiązany ustawą). Podobnie jako wyczerpującą ocenić należy odpowiedź dotyczącą pkt 10 i 11 wniosku odnoszącą się do źródeł pochodzenia środków, z których pokrywane będą odsetki, o których mowa w art. 13 ust. 3 Dyrektywy Rady i przewidywanej wysokości tych odsetek. Organ stwierdził, że danych takich nie posiada, bowiem odsetki, jak dotąd nie były wypłacane, wobec czego nie wyliczono ich wysokości i nie wiadomo z jakich źródeł będą wypłacane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pytanie o informację publiczną może dotyczyć tylko faktów a nie zamierzeń organu. Ponadto adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji, którą posiada. W omawianym przypadku organ wyjaśnił, że żądana informacja nie została wytworzona i nie jest w posiadaniu organu. Tak więc udzielona przez organ odpowiedź stanowi w pełnym zakresie rozpoznanie skierowanego do niego wniosku. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwione. Tym samym nie mogły być skuteczne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd zasadnie bowiem uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego, spełnia wszystkie wymogi opisane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.