I OSK 596/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F., T.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1393/22 w sprawie ze skargi A.F., T.F. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 13 maja 2022 r. nr ES.224.149.2019.AK w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.F. i T.F. solidarnie na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r. IV SA/Wa 1393/22, oddalił skargę A.F. i T.F. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 13 maja 2022 r. nr ES.224.149.2019. AK w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.F. i T.F. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 4 pkt. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021.1326 - dalej u.o.g.r.i.l.) poprzez niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionego przepisu i w konsekwencji błędne uznanie, iż utwardzenie istniejącej drogi zlokalizowanej na działce Skarżących stanowi niezgodne z prawem wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej oraz całkowite zaniechanie wyjaśnienia motywów i podstaw przyjęcia takiej wykładni, podczas gdy dokonując oceny sprawy, posługując się logiką oraz doświadczeniem życiowym, brak jest podstaw dla wywodzenia tak daleko idących wniosków z dyspozycji wskazanego powyżej przepisu; b) art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż pomimo braku ustalenia sprawcy utworzenia (a nie utwardzenia) drogi dojazdowej, opłatę za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej należy nałożyć na Skarżących, podczas gdy Sąd prawidłowo ustalił, że droga powstała wcześniej aniżeli Skarżący nabyli nieruchomość, a Organ o istnieniu drogi wiedział i w pełni akceptował ten stan rzeczy; c) art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie, mianowicie wskazanie, że z jednej strony w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. organ nie ustala, czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu, podczas gdy Sąd ustalił, iż Skarżący nie zmienili sposobu użytkowania gruntu, gdyż doszło jedynie do utwardzenia istniejącej już drogi, w konsekwencji Sąd winien dostrzec, iż Skarżący nie wyczerpali dyspozycji wskazanego przepisu a zatem brak jest podstaw do naliczenia opłaty; d) art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. poprzez zastosowanie tego przepisu do drogi, której istnienie w pełni akceptował Organ na długo przed jej utwardzeniem, podczas gdy nieważne jest czy droga jest gruntowa czy utwardzona, ponieważ na drodze nie mogła być i nie byłaby nigdy prowadzona gospodarka leśna, ponieważ droga tak gruntowa czy utwardzona służy komunikacji i ma służyć celom realizacji gospodarki leśnej i na drodze nie prowadzi się gospodarki leśnej; e) art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przepis ten odnosi się do drogi, podczas gdy przepis ten odnosi się do gruntu leśnego na którym zmieniono sposób jego wykorzystywania, a Skarżący dopuściliby się tego jedynie poprzez np. wycięcie wszystkich drzew i rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej na tym gruncie jak np. skład budowlany, zatem prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu winno doprowadzić do wniosku, iż brak jest podstaw do nałożenia na Skarżących opłaty; 2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny w przedmiotowej sprawie i wydanie wyroku bez dokonania oceny czy udowodnione zostały okoliczności uzasadniające oddalenie skargi, podczas gdy w toku postępowania pojawiło się więcej kwestii podlegających wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że nieuzasadnionym jest ustalenie opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów należących do Skarżących; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny polegającej na tym, że z jednej strony Sąd bezrefleksyjnie potwierdził ustalenia Organu z których wynika, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarżących nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że nie wydano dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości decyzję taką wydano, a Skarżący w oparciu o tą decyzję uzyskali pozwolenie na budowę i zrealizowali inwestycję polegającą na budowie domu jednorodzinnego, co więcej skarżący od początku powoływali się na te okoliczności oraz dokumenty; d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznego, pełnego i dokładnego wyjaśnienia przez Sąd stanu faktycznego sprawy w zakresie w jakim zaniechano ustalenia treści decyzji nr 143/08 o warunkach zabudowy, decyzji nr 189/09 wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu z drogi publicznej kategorii gminnej ul. "[...]", decyzji nr 120/2009 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznego, pełnego i dokładnego wyjaśnienia przez Sąd stanu faktycznego sprawy w zakresie w jakim Sąd uznał, iż Skarżący wybetonowali drogę zlokalizowaną na swojej działce, podczas gdy droga ta została jedynie utwardzona, a zgodnie z obowiązującym orzecznictwem i wykładnią przepisów prawa utwardzenie drogi przy użyciu kostki nie może zostać uznane za trwale związane z gruntem; f) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny w przedmiotowej sprawie i konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarżący nie prowadzą na swojej nieruchomości gospodarki leśnej, podczas gdy Skarżący dokonują wycinki drzew, planują w przyszłości dokonywanie nasadzeń nowych drzew które będą wymagały pielęgnacji i przycinania, a procesy te są rozłożone na lata, co więcej dla uznania, że prowadzona jest gospodarka leśna żadne przepisy prawa nie zakładają ani częstotliwości dokonywania wycinki drzew ani też minimalnych ilości pozyskiwanego drewna, a co więcej grunt nie zalesiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa również posiada status gruntu leśnego; g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny w przedmiotowej sprawie i konsekwencji błędne przyjęcie, że utwardzenie drogi kostką brukową stanowi niezgodne z prawem wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego, podczas gdy użytkowanie tej samej drogi bez utwardzenia wywołuje ten sam skutek w postaci, iż na tej drodze nigdy nie wyrosłyby drzewa, przy jednoczesnym potwierdzeniu, że użytkowanie tej drogi bez utwardzenia nie budziło zastrzeżeń ze strony Organu, a Organ w pełni akceptował istnienie przedmiotowej drogi na nieruchomości Skarżących i nie uznawał, iż droga ta stanowi w istocie niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej; h) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny w przedmiotowej sprawie i konsekwencji błędne przyjęcie, że pierwotnie droga nieutwardzona służyła prowadzeniu przez Skarżących na swej działce gospodarki leśnej, a po utwardzeniu ta sama droga (wykorzystywana nieprzerwalnie w ten sam sposób) już nie służy temu celowi tylko i wyłącznie dlatego, że została utwardzona. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, a zatem rozpoznane zostaną łącznie. Na początku zauważyć należy (co w okolicznościach tej sprawy istotne, z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej), że "Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania intencji skarżącego kasacyjnie podmiotu, podobnie jak nie posiada kompetencji do konwalidowania uchybień konstrukcyjnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów" (zob. wyrok NSA z 11.03.2026 r. III OSK 1507/25, LEX nr 4034194). "Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych" (wyrok NSA z 10.02.2026 r. III OSK 1588/25, LEX nr 4034372). Zastrzeżenie powyższe zostało poczynione z uwagi na treść przepisów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z pierwszej części art. 4 pkt 11 u.o.g.r.i.l. (a tylko ona odnosi się do okoliczności tej sprawy) wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Natomiast z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wynika, że "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności." Zarzucając niewłaściwe zastosowanie tych przepisów skarżący kasacyjnie próbuje wykazać błędność tezy, że "utwardzenie istniejącej drogi zlokalizowanej na działce Skarżących stanowi niezgodne z prawem wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej" (zarzut 1.a.) oraz stawia tezę, że "nieważne jest czy droga jest gruntowa czy utwardzona, ponieważ na drodze nie mogła być i nie byłaby nigdy prowadzona gospodarka leśna, ponieważ droga tak gruntowa czy utwardzona służy komunikacji i ma służyć celom realizacji gospodarki leśnej i na drodze nie prowadzi się gospodarki leśnej" (zarzut 1.d.), a w konsekwencji, że art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. nie odnosi się do drogi, gdyż przepis ten odnosi się do gruntu leśnego na którym zmieniono sposób jego wykorzystywania (zarzut 1.e.). Aby zatem rozstrzygnąć, czy doszło do "wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej" oraz czy taki charakter (leśny) może mieć droga (utwardzona lub nie), należy wyjść od definicji gruntów leśnych zawartej w omawianej ustawie. Definicję taką zawiera art. 2 ust. 2 u.o.g.r.i.l. składający się z trzech punktów, ale żaden z tych przepisów nie został w skardze kasacyjnej powołany ani powiązany z przepisami, których naruszenie zarzucono w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. W takiej sytuacji prowadzenie rozważań, czy "doszło do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntów" oraz czy "grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami" jest bezprzedmiotowe, jeśli skarga kasacyjna nie obejmuje zakresem zaskarżenia definicji gruntu leśnego. Nie ma bowiem normatywnego odniesienia do dywagacji, czy droga (utwardzona czy też nie) może stanowić grunt leśny i czy w okolicznościach tej sprawy można mówić o wyłączeniu z produkcji leśnej (w kwestii właściwej redakcji zarzutów w podobnej sytuacji zob. też wyrok NSA z 5.10.2022 r. I OSK 90/21, LEX nr 3425740). Bezskuteczność zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej powoduje też, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdują zakotwiczenia w normatywnie określonym zakresie niezbędnych wyjaśnień, jakie organ powinien poczynić. Dla przykładu zauważyć należy, że Sąd I instancji uznał, że uprzednie korzystanie przez skarżących z istniejącej de facto drogi gruntowej w celu dojazdu do budynku nie pozostawało w sprzeczności z leśnym charakterem działki nr "[...]", a charakter ten zmieniło dopiero ułożenie kostki brukowej na niemalże 28% powierzchni działki leśnej (str. 7 uzasadnienia wyroku). W tej sytuacji, przy braku zarzutu dotyczącego definicji gruntu leśnego, nie jest możliwe czynienie rozważań, czy i w którym momencie doszło do wyłączenia z produkcji leśnej, a zatem również kto powinien ponosić opłatę (vide: zarzut 1.b.) oraz czy jakiekolwiek znaczenie dla tej kwestii miała decyzja o warunkach zabudowy, która wprawdzie przewidywała połączenie inwestycji w postaci domu mieszkalnego z drogą publiczną poprzez istniejącą drogę leśną, ale nie przewidywała modyfikacji istniejącej nawierzchni drogi "leśnej". Przypomnieć też należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "W myśl art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Organ nie ustala więc czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. Ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów" (wyrok NSA z 24.05.2016 r. II OSK 2261/14, LEX nr 2083466). Ponadto, "Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" (wyrok NSA z 15.07.2015 r. II OSK 3021/13, LEX nr 1995205). Jeśli zatem skutecznie nie podważono obowiązku uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej, a jednocześnie nie zakwestionowano skutecznie (z powodu niepełnej lub niewłaściwej konstrukcji zarzutów) dokonanej zmiany charakteru użytkowania gruntu leśnego (co ustalił Sąd I instancji), to zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. nie mógł być usprawiedliwiony. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.