I OSK 593/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 998/22 w sprawie ze skargi S. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 998/22 oddalił skargę S. S.A. S.K-A. z siedzibą w K. (zgodnie z informacją z Krajowego Rejestru Sądowego: "S. Spółka Akcyjna Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K.") na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 "ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami" w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje podmiot strony co stanowi naruszenie norm konstytucyjnych - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalenie skargi; b) art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej oraz niekierowanie się zasadą równego traktowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi; c) art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie stwierdzenie, że skarżącemu zażalenie nie przysługuje w formie wydanego w sprawie postanowienia, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi; d) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 509 K.c. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego uprawniającego przyznanie mu statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem Miasta Kraków, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi; e) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie błędne przyjęcie, że WSA nie może badać wskazanych przez skarżącego zarzutów dotyczących wydania postanowienia w I Instancji , które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi; f) art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia ze względu na wskazane w skardze uchybienia oraz inne uchybienia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując nieuprawnione oddalanie skargi. Z uwagi na wyżej wskazane uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie na, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) przed dokonaniem rozstrzygnięcia o sprawy skierowanie przez Sąd wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP w sprawie zbadania czy art. 136 ust. 3 "ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami" jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać jednakże należy na okoliczności występujące w niniejszej sprawie, które chronologicznie przedstawiały się następująco. W dniu 18 maja 2020 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek Z. K. o zwrot nieruchomości położonej w Krakowie b. gm. kat. [...], wywłaszczonej na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 14 października 1980 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, tj. m.in. działki oznaczonej nr [...]. Pismem z dnia 24 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony ww. spółki w miejsce dotychczasowej występującej w sprawie strony, tj. Z. K. w związku z podpisaniem umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...]. Wskazaną umową Z. K. sprzedała spółce wszelkie przysługujące jej prawa względem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz roszczenia, w tym w szczególności roszczenia o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 7 kwietnia 2022 r. postanowienie, którym odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony skarżącej spółki, uznając za nieskuteczną w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zainicjowanym wnioskiem z dnia 18 maja 2020 r. umowę sprzedaży roszczenia. W treści przedmiotowego postanowienia, które zostało doręczone m.in. pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie zawarto pouczenie, że na postanowienie to nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie zgadzając się z tym postanowieniem skarżąca złożyła zażalenie, a Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Zdaniem organu odwoławczego w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę skarżącej spółki. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie w art. 31 K.p.a., regulującym zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, przewidziano, że po złożeniu przez organizację społeczną żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, organ administracji wydaje postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 in fine K.p.a.). Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że – poza przypadkiem wniosku organizacji społecznej – przepisy nie przewidują ani wydawania postanowienia w przedmiocie przyznania statusu strony, ani możliwości wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie w tym zakresie. Mając na uwadze przedstawiony ciąg zdarzeń Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do oceny prawidłowości postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. stwierdzającego niedopuszczalności zażalenia skarżącej spółki na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2022 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony skarżącej spółki w sprawie zainicjowanej wnioskiem Z. K. z dnia 18 maja 2020 r. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 14 października 1980 r. Z uwagi zaś na formalny charakter zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie odnosił się do zarzutów prawa materialnego sformułowanych przez skarżącą w skardze, w tym zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zmierzających do wykazania, że spółce przysługiwał przymiot strony w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuty te wykraczały bowiem poza zakres kontroli w niniejszym postępowaniu. Powyższą ocenę podziela również Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć trzeba, że kwestia dotycząca ustalenia, czy dany podmiot może być uznany za stronę postępowania administracyjnego może wystąpić na różnych etapach postępowania administracyjnego. Pierwszym takim etapem jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu nie będącego stroną, to zgodnie z art. 61a § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na postanowienie przysługuje zażalenie. Jeżeli zaś doszłoby do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, wówczas postępowanie to powinno zostać umorzone. Problematyka braku legitymacji strony może pojawić się również na etapie postępowania odwoławczego, tj. na etapie złożenia odwołania od decyzji. Organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji, musi bowiem zbadać czy odwołanie wniosła osoba posiadająca status strony w tym postępowaniu. W sytuacji gdyby organ uznał, że odwołanie wniosła osoba niemająca przymiotu strony, wówczas w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którą "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Natomiast w rozpoznawanej sprawie sytuacja dotyczyła ustalenia czy skarżącej spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, które zostało już wszczęte z wniosku innej osoby i toczyło się przed organem I instancji. O ile wynikiem przeprowadzonych rozważań będzie ustalenie, że danej osobie przysługuje status strony to efektem tych ustaleń będzie dopuszczenie tej osoby do udziału w postępowaniu natomiast gdy przeprowadzone rozważania doprowadzą do wniosku, że danej osobie nie przysługuje status strony w toczącym się z wniosku innej osoby postępowaniu, to wówczas organ prowadzący postępowanie zawiadamia o tym zainteresowaną osobę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 376/12). W konsekwencji złożenie przez dany podmiot wniosku o dopuszczenie do udziału w już toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym nie skutkuje wszczęciem bądź odmową wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie tego wniosku, a jedynie powoduje powstanie po stronie organu obowiązku odniesienia się do niego w decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do istoty. Podkreślić przy tym należy, że analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak też ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiących materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania jednoznacznie wskazuje, że w żadnym z tych aktów nie przewidziano możliwości zakwestionowana w drodze zażalenia postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Co więcej, przepisy K.p.a. nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony. Podstawy do wydania takiego postanowienia nie da wywieść się z przepisu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie przewidziano wyłącznie w art. 31 § 2 K.p.a., jednakże tylko w odniesieniu do organizacji społecznej i po spełnieniu szeregu warunków. W przepisie tym (zdanie drugie) przyznano także organizacji społecznej prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Z powołanych przepisów wynika zatem, że zaskarżalne zażaleniem jest wyłącznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącej spółki o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie dotyczył żądania, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., a w podstawie prawnej postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2022 r. wskazano art. 28 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a., nie zaś art. 31 § 2 K.p.a. W tej sytuacji zasadnie Wojewoda Małopolski stwierdził postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r. niedopuszczalność zażalenia z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach jedynym przepisem, który przewiduje wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest powołany art. 31 § 2 K.p.a., który odnosi się wyłącznie do sytuacji organizacji społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako strony innego podmiotu niż organizacja społeczna to organ I instancji nie miał obowiązku rozstrzygać podania skarżącej spółki w procesowej formie postanowienia. Powyższe nie miało jednak wpływu na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego. Z uwagi na fakt, że na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zażalenie nie przysługiwało, postanowienie organu II instancji jest prawidłowe, a Sąd I instancji właściwie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazanego najprawdopodobniej omyłkowo jako "ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami" w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2022 r., a zatem nie mógł wypowiedzieć się czy skarżącej spółce przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotem sprawy była wyłącznie kwestia dotycząca możliwości wniesienia zażalenia od ww. postanowienia organu I instancji, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie nie odnosił się do argumentów strony mających świadczyć jej zdaniem o istniejącym interesie prawnym uprawniającym do przyznania statusu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Z. K. z dnia 18 maja 2020 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP o zbadanie czy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Końcowo zauważyć należy, że niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie nie oznacza, że podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania przed organem I instancji skarżący może wnieść od decyzji odwołanie, skutkiem czego jego legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a taką decyzję można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Osoba, która twierdzi, że bezpodstawnie pominięto ją w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czy też nie dopuszczono jej do takiego postępowania posiada zatem wystarczające środki umożliwiające weryfikację stanowiska organów administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 2136/23). Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona możliwości weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Przedstawione stanowisko zostało wyrażone także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 480/23, którym została oddalona skarga kasacyjna skarżącej spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 920/22 oddalającego skargę strony skarżącej na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2022 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Orzeczenie to zapadło w takim samym stanie faktycznym i prawnym w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Z. K. o zwrot nieruchomości położonych w Krakowie b. gm. kat. [...], wywłaszczonych na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 24 października 1980 r., z tym że dotyczącym innych działek. W postępowaniu tym skarżąca kasacyjnie spółka również zwróciła się z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w miejsce dotychczasowej strony w związku z podpisaniem umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r. odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu charakterze strony ww. spółki, a Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność zażalenia na wskazane postanowienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.