I OSK 586/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 490/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt SKO Gd/5351/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskrzony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Miłoradz z dnia 26 września 2022 r. nr GOPS-524/251/2021/2022, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 490/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r. znak SKO Gd/5351/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Miłoradz z dnia 26 września 2022 r. odmawiającą przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że wadliwa jest argumentacja Wójta opierająca odmowę na niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej też u.ś.r.). Jednakże w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką, a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, powodowanym koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w całości podzielił stanowisko SKO co do tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez Nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie dowodów przyczyny niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą na dzień składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a także faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad niepełnosprawną matką, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności wykładni prawa materialnego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne winna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który obiektywnie zmusza do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. W rozpoznawanej sprawie skarżąca mieszka wspólnie z matką (77 lat), nad którą sprawuje opiekę od siedmiu lat. Matka jest leczona na cukrzycę (insulinę przyjmuje cztery razy dziennie), nadciśnienie tętnicze, choroby tarczycy. U matki Wnioskodawczyni zdiagnozowano również zanik plamki żółtej - lekarz stwierdził, że traci ona wzrok, za kilka miesięcy będzie niewidoma na jedno oko. Ponadto [...] ma problemy kardiologiczne, problemy z poruszaniem się, jest pod opieką neurologa z powodu zaburzeń pamięci, porusza się przy pomocy balkonika, na spacery wychodzi pod opieką córki, samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez córkę, również leki przygotowuje skarżąca, które matka przyjmuje trzy razy dziennie. [...] wymaga pomocy przy ubieraniu i myciu, ale potrzeby fizjologiczne załatwia sama (samodzielnie korzysta z toalety, używa pieluchomajtek). Pomoc skarżącej jest niezbędna przy takich czynnościach jak kąpiel, czy kontrolowanie przyjmowania leków, a także umawianie w razie potrzeby wizyt lekarskich. Jednocześnie bez znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest wskazywanie, że ostatnie zatrudnienie skarżącej (na stanowisku operatora maszyn tkackich) miało miejsce w okresie od 21 czerwca 2010 r. do 30 listopada 2013 r. W wyniku wypadku w pracy skarżąca uszkodziła łąkotkę, w związku z tym przeszła na świadczenie rehabilitacyjne od 14 grudnia 2013 r. do 12 maja 2014 r., następnie od 14 maja 2014 r. do 1 lipca 2015 r. była osobą bezrobotną, a od siedmiu lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżąca przez cały okres sprawowania opieki nad matką nie poszukiwała zatrudnienia, ponieważ - jak oświadczyła - zakres sprawowanej opieki nie pozwalał jej na podjęcie pracy. Nie budzi wątpliwości, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego – co wymaga zaznaczenia – nie na stan przeszły (uprzedni), ale teraźniejszy (aktualny), tj. na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23). Celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma uprawnień by ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ pomocy społecznej jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że fakt zaprzestania pracy w 2013 roku, oraz niepodejmowania zatrudnienia od tamtego czasu nie może świadczyć o braku takiego związku na dzień złożenia wniosku, tj. 30 sierpnia 2022 r. O braku związku przyczynowego nie świadczy także ilość, zakres i rozmiar wyżej wyliczonych i opisanych czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca względem matki. W świetle zaprezentowanych rozważań należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie związku między brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, o którym mowa w powyższym przepisie, niezasadnie przyjmując, że dla zaistnienia omawianego związku niezbędna jest czasowa korelacja pomiędzy datą powstania niepełnosprawności, rezygnacją z zatrudnienia oraz wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie. Ponadto Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i niezasadnie podzielił stanowisko SKO co do tego, że zakres wykonywanych czynności świadczy o braku związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wobec podważania oceny materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym, uzasadniony jest również zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne zostały skutecznie zakwestionowane poprzez podważenie dokonanej przez organ odwoławczy oceny dowodów, w tym stanie sprawy subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa. Przedstawiona analiza łączy się z kolei z drugim, również niezasadnym, zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie dowodów przyczyny niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą na dzień składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a także faktycznego zakresu opieki skarżącej nad niepełnosprawną matką. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Miłoradz. Ponownie badając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Wójt Gminy Miłoradz uwzględni wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wszystkich zasad procedury administracyjnej. Związek przyczynowo - skutkowy powinien zostać oceniony przez wymiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką oraz konkretne potrzeby matki, wynikające z posiadanych przez nią schorzeń (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).