I OSK 586/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Uniwersytetu [...] i L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3210/21 w sprawie ze skarg Uniwersytetu [...] i L. R. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 października 2021 r. nr PR4.6400.29.2021.10.RFB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Uniwersytetu [...] na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od L. R. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3210/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Uniwersytetu H. w J. (dalej: "Uniwersytet") i L. R. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ") z 21 października 2021 r. nr PR4.6400.29.2021.10.RFB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Uniwersytet oraz Skarżąca. W skardze kasacyjnej Uniwersytetu zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Ministra, co polegało na: a) błędnym ustaleniu treści wydanej w niniejszej sprawie z wniosku S. W. przez Foregin Claims Settlement Commission ("Komisja") decyzji z nr PO-4279 ("decyzja Komisji") jako takiej, na podstawie której nieruchomości przeszły na rzecz Państwa Polskiego z dniem 12 lutego 1959 r. choć nic takiego z jej treści nie wynika, a co było wynikiem albo braku w aktach tłumaczenia przysięgłego na język polski albo wadliwego tłumaczenia przysięgłego na język polski decyzji Komisji; b) braku ustalenia, że wniosek o odszkodowanie, jaki do Komisji złożyła S. W., nie odnosił się do roszczenia za przejście Nieruchomości na Skarb Państwa, co było wynikiem braku w aktach takiego wniosku (w aktach jest jedynie wniosek pochodzący od H. L., ale S. W. i H. L. to dwie różne osoby); c) braku ustalenia, że S. W. nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności Nieruchomości, pomimo że w aktach brak takiego oświadczenia ani innego dowodu potwierdzającego jego złożenie (z czego wynika jasno, że takie oświadczenie nie było złożone), a co w dalszej kolejności skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że w świetle tak wadliwie ustalonej treści decyzji Komisji, której prawidłową treść potwierdzają - poza jej literalnym brzmieniem [jak w a) powyżej], także i pozostałe elementy przebiegu postępowania przed Komisją [jak w b) i c) powyżej] - prawidłowym było zastosowanie poniżej wskazanych (właśnie jako wadliwie zastosowanych) przepisów prawa materialnego, a co w konsekwencji skutkowało oddaleniem Skargi (zamiast uchylenia decyzji utrzymującej i decyzji odmawiającej oraz stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej); 2. przepisów prawa materialnego, a to art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania ww. normy, skutkującą uznaniem, że decyzja pierwotna nie jest dotknięta wadą nieważności polegającą na jej wydaniu bez podstawy prawnej (względnie z rażącym naruszeniem prawa), a więc że i decyzja odmawiająca, a potem decyzja utrzymująca były prawidłowe. Tymczasem tak nie było, a naruszenie było konsekwencją niewłaściwej wykładni (a następnie niewłaściwego zastosowania) przepisów art. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12 poz. 65, dalej: "ustawa z 1968 r."), wynikającej z błędnego przyjęcia, że Układ między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 16 lipca 1960 roku dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych ("układ USA", "układ", "tzw. umowa indemnizacyjna") stanowi "umowę międzynarodową", o której mowa w ww. przepisach ustawy z 1968 r. - czyli taką "na podstawie której nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa" – w całym swoim zakresie, tj. niezależnie od tego, na jakiej z kilku możliwych postaw wymienionych w układzie USA obywatel uzyskał odszkodowanie. Jest to tymczasem interpretacja błędna, bowiem układ USA stanowił taką "umowę międzynarodową" tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wypłata odszkodowania była dokonywana przez Komisję z tytułu roszczeń wymienionych w: art. II lit. (a); oraz częściowo tylko lit. (b), a więc tytułem roszczeń za nacjonalizację i innego rodzaju przejęcie przez Polskę mienia oraz tytułem przejęcia własności. Dla oceny tego, czy w danym przypadku istnieje postawa prawna dla zastosowania ustawy z 1968 r., należało w pierwszej kolejności ustalić, tytułem zaspokojenia jakiego roszczenia obywatela Komisja wypłaciła odszkodowanie. Do tego zaś konieczne było ustalenie treści wydanej przez Komisję w konkretnym przypadku decyzji. W przypadku stwierdzenia, że decyzja komisji - tak jak decyzja Komisji - nie odnosiła się ani do nacjonalizacji ani do innego rodzaju przejęcia mienia ani do przejęcia własności, lecz do czego innego, a mianowicie do utraty używania lub użytkowania, brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w trybie ustawy z 1968 r. Wadliwy brak rozróżnienia rozróżnialnych na gruncie układu USA podstaw wypłaty odszkodowania, z których nie wszystkie dawały podstawę do stwierdzenia, że doszło do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa w powiązaniu z treścią ww. przepisów ustawy z 1968, był przy tym oczywisty i nie wymagał szczególnych zabiegów interpretacyjnych skoro przepisy układu USA przewidują różne tytuły wypłaty rekompensaty (na zaspokojenie różnych roszczeń) nie wszystkie dotyczą przejścia nieruchomości na Skarb Państwa, a w ustawie z 1968 r. mowa tylko o takich umowach międzynarodowych, na podstawie których nieruchomości przeszły na Skarb Państwa. Skoro w niniejszej sprawie decyzja Komisji nie odnosiła się do takiego tytułu wypłaty, jaki wynikał z przejścia nieruchomości na Skarb Państwa to jasnym i oczywistym był brak podstawy prawnej do wydania decyzji pierwotnej. Zatem ta została - czego nie dostrzegł Sąd - wydana w warunkach nieważności, wszak bez podstawy prawnej (względnie z rażącym naruszeniem prawa) i winna wobec tego była zostać (podobnie jak decyzja utrzymująca i decyzja oddalająca) uchylona; 3. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku rzeczywistego odniesienia się do zarzutu Uniwersytetu, co do błędnej interpretacji decyzji Komisji (i konsekwencji tegoż polegających na przypisaniu jej przymiotu takiej decyzji, w oparciu o którą można było przyjąć, że doszło do przejścia Nieruchomości na Skarb Państwa), co powoduje niejasność stanowiska Sądu w odniesieniu do najistotniejszego zarzutu kierowanego wobec decyzji pierwotnej. Wobec powyższego Uniwersytet wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W drugiej ze skarg kasacyjnych Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności (współwłasności) spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy ówcześni właściciele (poprzednicy prawni Skarżących) nigdy nie zrzekli się prawa własności, a odszkodowanie nie zostało im przyznane z powodu utraty prawa własności, lecz jedynie mieli oni otrzymać rekompensatę za czasową niemożność używania i użytkowania (ang: use and enjoyment) nieruchomości w związku z ustawą z 1959 r. - Prawo lokalowe. Przepisy tego ostatniego aktu normatywnego prowadziły wyłącznie do ograniczenia prawa własności, a nie do jego utraty i przejścia na rzecz Skarbu Państwa. Własność nieruchomości pozostawała przy właścicielach, którzy byli jedynie ograniczeni w zakresie możliwości wykonywania swoich uprawnień. Skoro zatem nigdy nie doszło do "nacjonalizacji lub innego przejścia" własności spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to wydanie decyzji przez Ministra Finansów w 2002 r. nastąpiło bez podstawy prawnej, co sprawia, że musi być ona uznana za nieważną i wyeliminowana z obrotu prawnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z 1968 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oczywiście błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą w konsekwencji do przyjęcia przez Sąd I instancji, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest to. że postępowanie administracyjne toczyło się w stosunku do osób zmarłych i bez udziału koniecznych stron, które nie mogły chronić swojego prawa własności gwarantowanego przez przepisy Konstytucji (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 12 Konstytucji PRL z 1952 roku). Minister Finansów wydając swoją decyzję w 2002 r. nie ustalił również kręgu spadkobierców współwłaścicieli księgowych, w miejsce których wpisany został do księgi wieczystej Skarb Państwa. Decyzja z 2002 r. wydana została zatem wobec osób zmarłych, co musi zostać uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Dodatkowo wniesiono o rozpoznanie po myśli art. 191 p.p.s.a. postanowienia Sądu I instancji z 18 sierpnia 2022 r. o oddaleniu wniosku dowodowego Uniwersytetu i jego zmianę polegającą na dopuszczeniu i przeprowadzeniu dowodu z decyzji w sprawie roszczenia J. G. W odpowiedziach na obie skargi kasacyjne Minister wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na obie skargi kasacyjne uczestnik postępowania Prezydent Miasta K. wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w skargach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, uznał te zarzuty za niezasadne. Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oraz udziału w wysokości 1/2 w prawie własności nieruchomości położonych w [...]. Zatem ocena tej decyzji powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu nieważnościom, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, LEX nr 1655816), zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z 19 września 2002 r. nr BR5-0341/3/RM/2691/02, Minister Finansów, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej działką nr [...], obręb [...], objętej [...] oraz udziału w wysokości 1/2 w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], oznaczonych działką nr [...], obręb [...], objętych [...]. W uzasadnieniu powyżej decyzji Minister Finansów wyjaśnił, że Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych (dalej: "Komisja"), decyzją nr PO-4279, na podstawie wniosku zarejestrowanego pod nr PO-7554 oraz PO-7555 na mocy Układu przyznała odszkodowanie S. W. za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i J. L. jako wykonawcy testamentu H. L. za nieruchomości położone w [...]. W dniu 29 grudnia 2016 r. zostało z kolei wszczęte, na wniosek Skarżącej, postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., nr BR5-0341/3/RM/2691/02. Wnioskodawczym stwierdziła, że ww. decyzja Ministra Finansów została wydana z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż nie została ona skierowana do właścicieli nieruchomości, którym przedmiotową decyzją została odjęta własność a Minister Finansów prowadząc postępowanie w tej sprawie nie poczynił kroków mających ustalić krąg spadkobierców po widniejących w księdze wieczystej. W dniu 16 kwietnia 2019 r. wpłynął do organu wniosek Uniwersytetu o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony. Minister, decyzją z 29 marca 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Natomiast decyzją z 21 października 2021 r. nr PR4.6400.29.2021.10.RFB, utrzymał w mocy własną decyzję z 29 marca 2021 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w latach 1948-1971 rząd polski zawarł umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych tzw. umowy indemnizacyjne z rządami Republiki Francuskiej, Konfederacji Szwajcarskiej i Księstwa Lichtenstein, Królestwa Szwecji, Królestwa Danii, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, Królestwa Norwegii, Stanów Zjednoczonych Ameryki, Królestwa Belgii i Wielkiego Księstwa Luksemburga, Królestwa Grecji, Królestwa Holandii, Republiki Austrii oraz Kanady. Objęcie nieruchomości skutkami którejkolwiek z wymienionych umów umożliwia wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 1968 r. Przy czym stwierdzenie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonywane jest decyzją deklaratoryjną wydawaną przez Ministra, na podstawie ustawy z 1968 r. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109, dalej: "rozporządzenie"). Wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych następuje na podstawie decyzji Ministra i jest dokonywany na wniosek organów właściwych w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Do Ministra należy sprawdzenie, czy zachodzą przesłanki przewidziane ustawą z 1968 r. w związku z ww. Układami, a ich wystąpienie implikuje obowiązek wydania decyzji. Sąd I instancji oddalił wniesione skargi Uniwersytetu i Skarżącej na decyzję Ministra z 21 października 2021 r. uznając, iż w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Ministra Finansów została wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 1, 2 oraz 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. Tym samym podzielił argumentację organu orzekającego w sprawie. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze Uniwersytetu. W myśl bowiem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji. Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Ministra. Za pomocą tego zarzutu Skarżący kasacyjnie Uniwersytet wskazał na jego zdaniem błędną interpretację, że tzw. umowa indemnizacyjna stanowi "umowę międzynarodową", o której mowa w ww. przepisach ustawy z 1968 r. - czyli taką "na podstawie której nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa" – w całym swoim zakresie, tj. niezależnie od tego, na jakiej z kilku możliwych postaw wymienionych w układzie USA obywatel uzyskał odszkodowanie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy sprostały wskazanym wyżej przepisom procedury i wydały rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowym. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. także nie jest zasadny. Zgodnie z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma charakter wynikowy, ponieważ jego zastosowanie uwarunkowane jest uwzględnieniem skargi przez Sąd pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2296/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1269/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1762/19, źródło CBOSA). Ponadto reguluje on zakres orzekania "w głąb" danej sprawy uprawniając sąd nie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale także usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2824/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1762/19, źródło CBOSA). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, a tym samym nie mógł naruszyć art. 135 p.p.s.a. Ponadto art. 135 p.p.s.a. nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku uchylania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ale stanowi tylko jego uprawnienie. W związku z tym w orzecznictwie podnosi się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, iż w wyroku składu 7 sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "na podstawie analizy postanowień układu należy dojść do wniosku, że jest on międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartą pomiędzy Rządem Polskim a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy. Z postanowień układu wynika bowiem, że dotyczy on roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które to przejęcie miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (art. I A układu). Istota postanowień układu sprowadza się do tego, że na jego podstawie Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się z zapłaconej przez Rząd Polski kwoty wypłacić obywatelom Stanów Zjednoczonych (zarówno osobom fizycznym jak i prawnym) odpowiednie odszkodowanie w celu całkowitego uregulowania i zaspokojenia ich wszystkich roszczeń do Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia. Również w art. II układu mowa jest o uregulowaniu i zaspokojeniu układem roszczeń z tytułu różnego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia obywateli Stanów Zjednoczonych, nie tylko na podstawie obowiązujących wówczas ustaw i dekretów. Użyte w układzie określenie, że zaspokojenie roszczeń ma dotyczyć przejęcia przez Polskę mienia oznacza, że na podstawie układu zostały uregulowane i zaspokojone także roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych, których mienie zostało przejęte przez Polskę bez podstawy prawnej. Nie jest więc trafny pogląd, który wynika ze stanowiska prezentowanego przez skarżącego, iż przejęcie przez Polskę mienia odnosi się tylko do takiej sytuacji, gdy przejście własności lub innych praw nastąpiło na podstawie obowiązujących wówczas polskich ustaw i dekretów. Wręcz przeciwnie z analizy postanowień układu wyraźnie wynika, że układ stworzył podstawę do dochodzenia i zaspokojenia także takich żądań, których w ogóle nie uregulowały obowiązujące wówczas w Polsce przepisy prawne. Ustawa z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 10 poz. 59/, [...], nie przyznawała żadnych praw właścicielom nieruchomości z tytułu ograniczenia ich praw w korzystaniu z nieruchomości. To układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez Państwo, były uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez państwo polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw, w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez państwo polskie" (źródło CBOSA). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie Uniwersytet niezasadnie zarzucił brak tłumaczenia układu czy wręcz jego wadliwość. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się tłumaczenie dokumentacji odszkodowawczej, w tym proponowanej i ostatecznej decyzji Komisji nr PO-4279, poświadczone przez tłumacza przysięgłego M. C. (repertorium nr 83/2002 z 14 grudnia 2002 r.). Tłumaczenie to, zweryfikowane przez podmiot uprawniony, nie zostało zakwestionowane. Tym samym brak jest podstaw do odmawiania wiarygodności tłumaczeniu jedynie w oparciu o kasacyjny zarzut procesowy, szczególnie, że strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dowodów na poparcie swych twierdzeń. Nie zasadnie zarzucono Sądowi I instancji brak ustalenia, że wniosek o odszkodowanie, jaki do Komisji, złożyła S. W. nie odnosił się do roszczenia za przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa. Skarżącemu kasacyjnie Uniwersytetowi umknęła okoliczność, iż wnioski kierowane do Komisji miały postać sformalizowaną, gdyż składane były na urzędowych formularzach wraz z dwoma kopiami i załącznikami potwierdzającymi roszczenie. Formularz należało wypełnić pismem maszynowym lub drukowanymi literami, a gdy miejsce na formularzu było niewystarczające, należało dołączyć dodatkowe arkusze. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie do wniosku S. W. dołączono załącznik odnoszący się do pkt 13 formularza, tzn. szczegółowego opisu masy majątkowej, praw i interesów będących przedmiotem wniosku oraz wskazania wartości każdego składnika majątku w czasie utraty. Nieuprawniony jest także zarzut Uniwersytetu dotyczący braku oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności. Należy wskazać, iż to Komisja przeprowadzała procedurę przyznawania odszkodowań weryfikując zgromadzony materiał dowodowy (proponowana decyzja Komisji nr PO-4279). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organ ustalił, na podstawie archiwalnych akt Komisji, że o odszkodowanie do strony amerykańskiej wystąpili współwłaściciele (ich następcy prawni) nieruchomości przy ul. [...] – S. W. oraz H. L. Komisja przyznała następnie powyższym osobom odszkodowanie (za zmarłą H. L. występował jej syn J. L. jako wykonawca jej testamentu) za określone udziały w spornych nieruchomościach, obejmujące całość prawa własności nieruchomości przy ulicy [...] oraz udział 1/2 nieruchomości przy ul. [...]. Komisja w trakcie postępowania stwierdziła zatem, jaka jest wartość przejętych nieruchomości od ww. wnioskodawców (w tym także udziału w nieruchomościach położonych przy ul.[...]), wskazała jakie są to kwoty i takie kwoty zostały wypłacone wnioskodawcom. Kwoty te nie zostały zakwestionowane i uwzględniały wartość majątku objętego wnioskiem. Zapłata zaś wskazanej kwoty spowodowała zwolnienie Rządu Polskiego oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań objętych powołanym Układem (art. IV Układu). Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98; 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05; 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07; 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09; 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 475/11; 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08; 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11; 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1448/12; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/14 (źródło CBOSA), a także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99). Skoro zaś tylko strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie to dopóki w obiegu prawnym pozostaje powołana decyzja Komisji, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra, a tym bardziej przez sąd administracyjny, przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu kwestii ostatecznie ustalonych już przez właściwe organy amerykańskie. Zatem stwierdzenie przez organy władzy Stanów Zjednoczonych Ameryki zgodności roszczeń z postanowieniami Układu, w tym posiadanie obywatelstwa przez wnioskodawców w dniu wejścia w życie Układu oraz w dniu utraty/nacjonalizacji mienia powodowało zaistnienie przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa do ww. nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r. Powyższe skłoniło Ministra i Sąd I instancji do uznania, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., nr BR5-0341/3/RM/2691/02. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej L. R. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość krakowska została objęta działaniem dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. Objęcie określonej nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarką lokalową w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, czy zastępującej ów dekret ustawą z 1959 r. Prawo lokalowe, prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), jednakże nie można owego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości – w sposób prawny czy pozaprawny. Regulowaniu zaś takich stanów prawnych zaistniałych na nieruchomości służy wszak ustawa z 1968 r. i wydawana na jej podstawie decyzja Ministra Finansów. Ustawa ta ma bowiem na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowaniu spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii ustalenia, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Wydanie takiego orzeczenia powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie (a następnie jej spadkobierców) utratę praw do tego mienia i wszelkich roszczeń z nim związanych na przyszłość, w tym także żądania ponownego ustalenia wysokości odszkodowania. W takiej więc sytuacji przyznanie odszkodowania za objęte po wojnie w faktyczne władanie przez państwowe jednostki organizacyjne w zakresie publicznej gospodarki lokalami sporne nieruchomości wywołało ten skutek, że wobec tychże nieruchomości zastosowanie znalazły przepisy ustawy z 1968 r. Wydanie w takich uwarunkowaniach decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z 1968 r., nie prowadziło zatem do jej wywłaszczenia bez należnego z tego tytułu odszkodowania, nie było więc sprzeczne z ratio legis samej ustawy, ale również nie pozostawało w kolizji z gwarantowaną na gruncie Konstytucji RP ochroną własności i dziedziczenia. Natomiast jak już wyjaśniono powyżej, do wyłącznej kompetencji strony amerykańska należało uznanie czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. I dopóki w obiegu prawnym pozostaje powołana decyzja Komisji, to kwestie ostatecznie przez nią ustalone, są wiążące dla organu przy wydaniu decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. Zasadnicze bowiem znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na Układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego pominięcia w toku postępowania na podstawie przepisów ustawy z 1968 r. następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości opisanych w decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., Sąd I instancji zasadnie zauważył, że nawet ewentualne pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością kwalifikującą do stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Jedynie sygnalizacyjne wskazać wypada, że postępowanie wznowieniowe, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w większym stopniu zabezpiecza interes strony, gdyż sprawa podlega ponownej ocenie w jej całokształcie, niż postępowanie nieważnościowe, w którym ocenia się jedynie zaistnienie określonych kwalifikowanych wad decyzji, które ze swej istoty nie mają charakteru proceduralnego (art. 156 § 1 k.p.a.). Nie można zgodzić się również z zarzutem dotyczącym skierowania decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. do osób zmarłych. Jak wynika z rozdzielnika adresowego ww. decyzji została ona skierowana, poza Skarbem Państwa oraz sądem wieczystoksięgowym, także do G. L. - wdowie po zmarłym mężu J. L., która wówczas jeszcze żyła (vide: pełnomocnictwo udzielone przez G. L. 8 października 2002 r., załącznik do pisma z 21 listopada 2002 r. - k. 30-32, t. I). Sąd I instancji zasadnie postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględnić wniosku dowodowego Skarżącego zawartego w skardze (decyzji nr PO- 1636 w sprawie roszczenia nr PO-3455 J. G. wobec Rządu Polski wraz z tłumaczeniem przysięgłym) jako przywołanego na okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a więc wykraczającego poza ramy przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro zaistnienie przesłanek z art. 1 ust. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. zostało w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzone, to nie można było skutecznie zarzucić kontrolowanej decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji zasadnie uznał, że Minister prawidłowo orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi zatem do wniosku, że wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych są nieuprawnione, a tym samym Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesione skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu. O kosztach orzeczono z mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.