I OSK 584/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 444/19 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 444/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 1976 r., na wniosek Przedsiębiorstwa [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność B. S., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, pod budowę [...]. W dniu 9 lutego 2018 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości: A. S., D. K. i Z. S. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości argumentując, że nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ani na inny cel publiczny. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców w udziałach po 1/3 nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...]ha położonej w Lublinie przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako obszar nr [...] o pow. [...]ha i zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę 3.491,22 zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że według pisma Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z dnia 30 lipca 2018 r. wnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin w skali 1:10.000, zatwierdzonego Uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr 10 z dnia 9 października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Nr 137/1029/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r. Według zapisów planu wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze: [...] oznaczona symbolem D55-RP- 120,0 - Tereny rolne w strefie [...] - zakaz zabudowy. W piśmie z dnia 19 września 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa UM Lublin podał, że w dniu 24 lipca 1971 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia [...], jednak nie zachował się załącznik graficzny do decyzji. Na podstawie rejestrów ustalono, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracji [...], jednak także w tym przypadku brak jest dokumentacji dotyczącej tych spraw. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu [...], jednak również nie zachował się załącznik graficzny do tej decyzji. Z kolei w dniu 29 czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego, jednak także bez załącznika graficznego. W dniu [...] grudnia 1986 r. wydano natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności) budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego. W zasobach organu nie zachował się załącznik graficzny do decyzji. Następnie w dniu [...] maja 1997 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży [...] oraz wiaty stalowej. Według nowych map geodezyjnych wydzielono obszar o pow. [...]ha oznaczony nr [...] w którym zlokalizowana została sieć elektroenergetyczna wysokiego napięcia, zaś pozostała część dawnej działki nr [...] położona w obszarze aktualnej działki nr [...] została oznaczona projektowanym nr [...] o pow. [...]ha. Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek o zwrot nieruchomości, żądając zwrotu obszaru o pow. [...]ha oznaczonego w dokumentacji geodezyjnej nr [...], co odpowiada projektowanej działce nr [...]. W tej sytuacji organ podzielił ocenę wnioskodawców, według których część dawnej działki nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, to jest pod budowę [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 5 września 2018 r. oględzin ustalono, że wywłaszczona działka wchodzi obecnie w skład aktualnej działki nr [...], położona jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów, wśród których funkcjonuje [...]. Przedmiotowy teren porośnięty jest bardzo gęstą roślinnością w postaci dziko rosnących drzew, krzewów i wysokiego chwastu. Jak wynika z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla ww. nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, teren położony był wśród gruntów rolnych bez prawa zabudowy, pozostających w strefie izolacyjnej zakładu. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający od strony wschodniej, południowej i zachodniej teren składów [...]. Prowadzi to do wniosku, że już w dacie wywłaszczenia przejęty grunt nie był niezbędny dla realizacji planowanej inwestycji. Obowiązujący plan zagospodarowania pozwalał na użytkowanie gruntu na cele rolnicze, ograniczając jedynie prawo zabudowy terenu. Powyższe ustalenia planistyczne nie stwarzały więc konieczności wywłaszczenia działek sąsiadujących z planowanymi Zakładami [...]. Organ zaznaczył, że teren oznaczony w dacie wywłaszczenia symbolem D 55 RP, otaczający [...], stanowi niemal w całości własność osób fizycznych. Nieruchomość mogła pozostać w rękach poprzedniego właściciela i być użytkowana zgodnie z przeznaczeniem jako tereny rolne. W ocenie Starosty brak jest podstaw, aby uznać, że wskazana nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia tworząc strefę ochronną [...]. Decydującym jest bowiem fakt, że utworzenie takiej strefy w postaci niezabudowanych terenów rolnych nie wymagało pozbawienia właścicieli poszczególnych działek prawa własności nieruchomości, mogli bowiem oni korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to jest pod uprawy rolne. Trudno również przyjąć, by inwestor, na wniosek którego przeprowadzone zostało wywłaszczenie korzystał z wywłaszczonych działek w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, to jest pod działalność rolniczą. Kwota wypłacona za wywłaszczony grunt o powierzchni [...]ha wynosiła 9.040 zł. Na zwracaną powierzchnię [...]ha przypadała proporcjonalnie kwota 7.776 zł. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę 3.491,22 zł. Według ustaleń organu I instancji zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. Wobec ograniczenia wniosku do żądania zwrotu projektowanej działki nr [...], postępowanie prowadzone w pozostałym zakresie organ umorzył, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., po rozpoznaniu odwołania Gminy Lublin, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego na działce oznaczonej dawnym numerem [...] (projektowana działka nr [...]) brak jest jakichkolwiek śladów świadczących o zorganizowanych działaniach zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., co potwierdza protokół z oględzin z dnia 5 września 2018 r. Nieruchomość została pozostawiona w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, tak więc wywłaszczenie nie było konieczne dla zrealizowania celów wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody można nawet pokusić się o stwierdzenie, że nastąpiło nadużycie zastosowania instytucji wywłaszczenia, było ono pochopne lub przedwczesne, w kontekście oceny jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż po wywłaszczeniu okazało się, że nieruchomość była zbędna i nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. O tym z kolei ma świadczyć okoliczność, że według zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin wywłaszczona nieruchomość, w dacie wywłaszczenia, położona była w obszarze oznaczonym symbolem D55-RP-120,0 - Tereny rolne w strefie [...] - zakaz zabudowy. Wywłaszczenie dawnej działki [...] nie miało żadnego przełożenia na realizację inwestycji. Wojewoda nie zgodził się także z oceną, że o wadliwości decyzji miałby przesądzać brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Brak rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia nie czyni wadliwej decyzji o zwrocie nieruchomości w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. W skardze na powyższą decyzję Gmina Lublin zarzuciła powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie, co doprowadziło do wadliwego uznania, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie spór sprowadza się w istocie do ustalenia zakresu dokonanego wywłaszczenia, a więc, czy obejmowało ono jedynie sam zakład, czy również obszar określany jako strefa izolacyjna. Rzeczywiście według Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA miasta Lublin, zatwierdzonego Uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr 10 z 9 października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Nr 137/1029/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r. wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy [...] oznaczona symbolem D55-RP-120,0 - jako tereny rolne w strefie [...]. Powyższy zapis, zdaniem Sądu, nie oznacza jednak, jakoby przedmiotem wywłaszczenia poza zakładem [...] objęto również bliżej nieokreśloną strefę [...], o której nawet nie wspomniano w decyzji. Jeśli wziąć pod uwagę ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia słusznie podnosi organ I instancji, że ustalenie strefy [...] w planie nie oznaczało wywłaszczenia na ten cel nieruchomości skarżących. Jeśli teren ten w rzeczywistości nie został całkowicie wyłączony z produkcji rolnej, a jedyne ograniczenie w jego korzystaniu sprowadzało się do zakazu zabudowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że celem wywłaszczenia było także ustalenie strefy [...]. Przekonujące jest tłumaczenie, że tereny rolne nie są tożsame z funkcją zieleni, którą także skarżąca uznaje za faktycznie spełniającą rolę [...]. W ocenie Sądu teren ten nigdy nie był w ten sposób zagospodarowany, a rosnące na niej krzewy i trawa są efektem zaprzestania na niej jakiejkolwiek działalności. Nie wiadomo na jakich przesłankach swoje odmienne przekonanie w tym zakresie wywodzi skarżąca. Sąd zauważył ponadto, że według zapisu planu dotyczącego odrębnego symbolu D58-SII kwalifikującego składy produktów [...] właśnie na tym terenie przewidziano strefę [...] o szerokości 500m od granic obiektów składowych wyłączoną z zabudowy kubaturowej. Zdaniem Sądu nieskuteczne jest również wytknięcie organowi zaniedbania w zakresie zamieszczenia rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia w decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. Zwrócono także uwagę, że umorzenie postępowania w części dotyczącej zwrotu części działki [...] oznaczonej w aktualnej dokumentacji geodezyjnej jako działka [...], było efektem pisma skarżących z dnia 27 grudnia 2018 r. w którym sprecyzowali wcześniejszy wniosek i zażądali zwrotu działki oznaczonej nr [...], powstałej po podziale działki [...]. Działka ta o powierzchni [...]ha na mapie stanu prawnego odpowiada działce nr [...], którą przeznaczono do zwrotu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń faktycznych organów obu instancji i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy postępowania nie gromadząc w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonując błędnej i powierzchownej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w rezultacie czego wadliwie przyjęły, że przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej zostały spełnione; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, a w ich konsekwencji także naruszeń prawa materialnego przez organy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. W pismach procesowych z dnia 7 i 9 grudnia 2020 r. pełnomocnicy Gminy Lublin wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Również Wojewoda Lubelski oraz uczestnicy postępowania: D. K., A. S. i Z. S. wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o możliwości wyznaczenia posiedzenia niejawnego i wyrażeniu przez wszystkie strony zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń faktycznych organów, w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy postępowania nie gromadząc w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonując błędnej i powierzchownej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych. Ponadto w skardze kasacyjnej na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, tj.: decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] marca 1969 r. znak [...] ustalającej lokalizację szczegółową [...] – na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części [...] i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] w związku z jej realizacją, planu i rejestru pomiarowego nr [...] (strona z dawną działka nr [...]) stanowiących załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, wymienionych w treści decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1970 r. nr [...] wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego - na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji – budowy [...], najpierw pod samą bazę (decyzja z dnia [...] października 1970 r.), a następnie pod strefę [...] (decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r.). Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dopuścił dowody uzupełniające z przedłożonych dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, dokumentów tych nie było w zebranym materiale dowodowym zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] marca 1969 r. znak [...] ustalająca lokalizację szczegółową [...] wydana została na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25 poz. 129). W powołanych aktach prawnych, będących podstawą wydania decyzji ustalającej lokalizację szczegółową problematyka stref ochronnych regulowana jest między innymi w art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy, § 15 ust. 4 oraz rozdział 4 zarządzenia. Natomiast z samej treści decyzji z dnia 5 marca 1969 r. ustalającej lokalizację szczegółową wynika, że przy realizacji inwestycji [...] mają być zachowane wymienione w pkt 1 do pkt 7 warunki. Pkt 7 stanowi: "Należy opracować projekt strefy ochronnej". Wobec braku w aktach decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, jej treść nie była dotychczas oceniana. Podobnie analizy wymaga przedłożony plan i rejestr pomiarowy w części dotyczącej działki nr [...], który stanowił załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, a który to dokument dotychczas był nieznany. Mając na uwadze, że dotychczasowe rozstrzygnięcie w sprawie dokonane zostało na niepełnym materiale dowodowym, bez uwzględnienia dowodów, które dopiero na etapie skargi kasacyjnej zostały zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem ustalenia faktyczne zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym, a w konsekwencji i kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne. Działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.