I OSK 583/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1359/11 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1359/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, oddalił skargę i przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu dla skarżącego w postępowaniu sądowym kwotę 240 zł podwyższoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną z powołaniem się na art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 37, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] o odmowie przyznania M. B., dalej także skarżący, zasiłku stałego. W sprawie ustalono, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku stałego. W związku z powyższym pracownicy socjalni podjęli próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, jednakże już na samym początku postępowania skarżący nie zastosował się do kilkukrotnych pisemnych wezwań organu do przebywania w ustalonych z góry terminach w miejscu zamieszkania. Próba przeprowadzenia wywiadu w terminie ustalonym po licznych pismach organu nie powiodła się, gdyż skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu z powodu braku legitymacji służbowej jednego z dwóch pracowników socjalnych. Pomimo tego, że pracownik socjalny, który nie posiadał legitymacji służbowej, wrócił po nią do placówki MOPS i ponownie przybył do skarżącego celem jej okazania, nie został już wpuszczony do mieszkania w celu sporządzenia wywiadu środowiskowego, pomimo, że stawił się w czasie mieszczącym się w przedziale godzinowym przeznaczonym na przeprowadzenie wywiadu. Mając na uwadze brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności niemożność ustalenia faktycznej sytuacji życiowej skarżącego wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pomimo wielokrotnych prób organu, Prezydent Miasta Krakowa ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku stałego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zakwestionował kompetencje pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i zarzucił, że działają oni wbrew obowiązującemu prawu. Opisał swoją trudną sytuację życiową oraz niewystarczającą opiekę, jakiej udzielają mu pracownicy MOPS i wniósł o uchylenie niekorzystnej dla siebie decyzji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że jest ono niezasadne. Wskazało na art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz podkreśliło, że wynikający z art. 4 ustawy obowiązek współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej należy rozumieć szeroko. W obowiązku tym mieści się również współpraca z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wzmocnienie tego obowiązku stanowi art. 11 ustawy o pomocy społecznej, który daje organom administracyjnym możliwość odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania w związku z negatywnymi zachowaniami świadczeniobiorcy. Odnośnie odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na brak legitymacji służbowej jednego z pracowników organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 27, poz.138), do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wystarczy jedna osoba. W tej sytuacji zachowanie wnioskodawcy uniemożliwiające zebranie informacji niezbędnych do ustalenia jego sytuacji życiowej przez drugiego z pracowników socjalnych niewątpliwie spełniało w ocenie organu przesłanki "braku współpracy". Organ zwrócił uwagę, że zachowanie wnioskodawcy już we wstępnej fazie postępowania wykazywało przesłanki "braku współpracy". Z akt sprawy bowiem wynika, że strona nie reagowała na pisemne prośby pracowników Ośrodka o przebywanie w miejscu zamieszkania w ustalonych z góry terminach celem umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a przy próbie przeprowadzenia tego wywiadu w terminie ustalonym po licznych pismach organu pomocy społecznej, odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W świetle powyższego odmowa udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy była uzasadniona. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego dotyczących przeprowadzania postępowania dowodowego oraz procedury wydawania decyzji administracyjnych, jak również przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych. Zarzucił, że to pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej wykazują bark chęci współpracy. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest niezasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Celem pomocy społecznej jest więc częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Pomoc społeczna nie może natomiast stanowić stałego źródła dochodu. Pomoc ta może przybrać m.in. postać zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji wskazał, że istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 oraz w art. 37 ustawy o pomocy społecznej, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. W ustawie o pomocy społecznej określono bowiem dodatkowo przesłankę obowiązku współdziałania (art. 4 ustawy), na którą zasadnie zwróciły uwagę organy. Współdziałanie osoby to gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, gotowość skorzystania z jego rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć te trudności, w jakich się znalazła. Ocena współdziałania musi obejmować także i zachowanie osoby ubiegającej się o pomoc wobec czynności organu w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej zwłaszcza, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji wskazał, że postawa roszczeniowa osób może spowodować odmowę przyznania świadczeń, o czym jest mowa w art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organy powzięły wszelkie możliwe działania zmierzające do ustalenia faktycznej sytuacji życiowej skarżącego w związku ze zgłoszonymi przez niego żądaniami udzielenia pomocy finansowej na określone cele. Także i w tej sprawie analiza akt administracyjnych dała obraz, z którego wynika, że skarżący wszelkimi sposobami unikał ustalenia swojej rzeczywistej sytuacji życiowej, nie stosując się do wezwań organów pomocy społecznej i poleceń jego pracowników w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu I instancji, taka postawa skarżącego nie może być inaczej oceniona niż tak, jak oceniły ją organy, mianowicie - jako jeden z przejawów braku współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi. Sąd I instancji podkreślił istotną rolę wywiadu środowiskowego jako instrumentu służącego ustaleniu sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, podając, że to na podstawie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby i rodziny, formułuje wynikające z niej wnioski, które stanowią podstawę planowania pomocy. Sąd ten wskazał, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 10.09.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 151/08 (lex nr 483742) wskazał, że obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Odmowa podpisania aktualizacji wywiadu świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Taka sytuacja, zdaniem Sądu I instancji, występuje w niniejszej sprawie. W dniu [...] marca 2011 r. skarżący odmówił złożenia oświadczenia oraz podpisania wywiadu środowiskowego. Skoro wielokrotnie podejmowane próby ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jako dowodu, który należy przeprowadzić przed wydaniem decyzji merytorycznej nie dały pozytywnego rezultatu, o czym świadczą liczne adnotacje urzędowe sporządzone przez pracowników socjalnych (dnia [...] lutego a następnie [...] marca 2011 r.; k. 685 i 690 akt administracyjnych, oznaczonych "tom 4 z 4"), dokonane także w protokole z [...] marca 2011 r., (k. 697 akt administracyjnych, oznaczonych "tom 4 z 4"), to nie można, zdaniem Sądu I instancji, postawić organom zarzutu, że wydane w sprawie decyzje są dotknięte wadą z powodu nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i są dowolne. Organy podjęły bowiem wszelkie możliwe kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem Sądu I instancji, to postawa skarżącego, która znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wskazuje na brak jego woli współdziałania z organami pomocy społecznej, dając wystarczającą i uzasadnioną podstawę do wydania przez nie decyzji odmownych. Sąd ten wskazał, że skarżący zaprzecza faktom co do posiadania przez co najmniej jednego z pracowników socjalnych legitymacji oraz okoliczności związanych z wiedzą o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego w tym zakresie, fakt posiadania przez jedną z osób obecnych w dniu [...] marca 2011 r. w miejscu zamieszkania skarżącego legitymacji służbowej, znajduje potwierdzenie w zapisach protokołu z czynności odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jaka miała miejsce [...] marca 2011 r. (k. 697 akt administracyjnych, oznaczonych "tom 4 z 4"). Sąd I instancji wskazał, że organy pomocy społecznej mają obowiązek każdorazowo po złożeniu kolejnego wniosku badać sytuację życiową wnioskodawcy. Nie oznacza to jednak, że mają one w procesie podejmowania decyzji o przyznaniu danej osobie pomocy odcinać się od jego postawy rozwiązania trudnej sytuacji, jaką oceniały przy innych żądaniach skarżącego i prezentowanej wówczas przez niego postawy w celu przezwyciężenia tych trudności w jakich się znalazł. W ocenie Sądu I instancji, dokonana przez organy ocena postawy skarżącego mającej na celu przezwyciężenie jego trudnej sytuacji jest trafna. Skarżący wykazuje tylko postawę roszczeniową, nie podejmując żadnych działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji, a wręcz robi wszystko, aby organy nie ustaliły jego rzeczywistej sytuacji życiowej, w tym materialnej, koniecznej do podjęcia decyzji, czy jest on uprawniony do przyznania pomocy. W tej sytuacji zarzuty skarżącego sprowadzające się do niewyjaśnienia przez organy orzekające sytuacji faktycznej, jak i dokonania przez organy błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, są zdaniem Sądu I instancji całkowicie nieuzasadnione. W ocenie tego Sądu wydane decyzje nie zapadły z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Sąd ten, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporz. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez ustanowionego dla skarżącego z urzędu pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej nią decyzji pomimo, że zaskarżona decyzja była konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ustawy o pomocy społecznej - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewykorzystanie w celu ustalenia sytuacji życiowej skarżącego innych środków dowodowych aniżeli wywiad środowiskowy oraz nieskorzystanie z wiedzy urzędowej na temat sytuacji życiowej skarżącego, co skutkowało nieustaleniem warunków życiowych skarżącego a w konsekwencji odmową przyznania świadczenia pomocowego, 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 37 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do stwierdzenia, że brak współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej może stanowić samodzielną przesłankę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego pomimo, że skarżący spełnia pozostałe przesłanki przyznania mu tej pomocy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w wypadku uznania za zasadny wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżony wyrok jest konsekwencją naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania przed sądami administracyjnymi oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w związku z czym powinien zostać uchylony. Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej i nie ma możliwości jej samodzielnego przezwyciężenia w związku z czym ubiega się o różnego rodzaju wsparcie w ramach pomocy społecznej. Wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku stałego uzasadniony jest jego złym stanem zdrowia, który uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, oraz bardzo niskimi dochodami, których wysokość pozwala na stwierdzenie, że skarżący żyje w ubóstwie. Niewątpliwie skarżący spełnia przesłanki przyznania mu zasiłku stałego, o których mowa w art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ rozstrzygając sprawę powinien mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy, interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także cele przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznawania zasiłków stałych, tak by rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było dowolne. Odmowa przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oparta była jedynie na przesłane braku współdziałania przez skarżącego z organami pomocy społecznej. Brak współdziałania przejawił się w tym, że z udziałem skarżącego nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że wbrew poglądom Sądu I instancji, przesłanka współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej nie jest przesłanką niezbędną dla udzielenia mu pomocy. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że z ustaleń poczynionych przez organ pomocy społecznej, przyjętych również przez Sąd I instancji wynikało, że skarżący spełniał przesłanki warunkujące przyznanie pomocy z opieki społecznej, o których mowa w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Jedyną przyczyną, dla której organ pomocy społecznej nie uwzględnił wniosku o przyznanie pomocy, była przesłanka braku współdziałania, o której mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przyczyna ta, przy spełnieniu jednocześnie przez skarżącego wszystkich innych warunków uzasadniających przyznanie mu świadczenia z opieki społecznej, nie może w ocenie pełnomocnika skarżącego stanowić wystarczającego uzasadnienia dla odmowy udzielenia pomocy. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest w ocenie pełnomocnika skarżącego błędne i stoi w sprzeczności z ustawowymi celami udzielania pomocy społecznej oraz celami działań organów pomocy społecznej. Fakt, że osoba wnioskująca o udzielenie pomocy buduje trudne relacje z pracownikami organów, nie może rzutować na bezstronność oceny sytuacji wnioskującego. Utrudniony kontakt pracowników organu z potrzebującym nie powinien stanowić podstawy odmowy przyznania mu pomocy wówczas, gdy pomoc ta jest wnioskującemu niezbędna i konieczna, a nadto mieści się w zakresie kompetencji organu. W ocenie pełnomocnika skarżącego, wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku stałego zasługiwał na uwzględnienie w świetle celów pomocy społecznej i zadań, jakie na nią zostały nałożone. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami uzależnionymi czy niepełnosprawnymi intelektualnie. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że nieprzeprowadzenie ze skarżącym wywiadu środowiskowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie uniemożliwiło jeszcze organom pomocy społecznej ustalenie warunków bytowych i potrzeb skarżącego. Błędny jest pogląd Sądu, jakoby organy powzięły wszelkie możliwe działania zmierzające do ustalenia faktycznej sytuacji życiowej skarżącego w związku ze zgłoszonymi przez niego żądaniami udzielenia mu pomocy finansowej na określone cele. Skarżący jest osobą korzystającą z różnych form pomocy społecznej i inicjującą wiele postępowań w celu jej otrzymania. Organy pomocy społecznej wielokrotnie ustalały, jaka jest sytuacja życiowa skarżącego, wobec powyższego dysponowały szczegółową wiedzą na temat jego stanu zdrowia, środków utrzymania, sytuacji mieszkaniowej oraz niemożności samodzielnego przezwyciężania trudności bytowych. Fakt, że w niniejszym postępowaniu nie przeprowadzono ze skarżącym wywiadu środowiskowego, nie wpływał, zdaniem pełnomocnika skarżącego, na możliwość ustalenia jego sytuacji życiowej. Wniosek skarżącego o przyznanie pomocy był złożony w styczniu 2011 roku, a więc prawie dwa lata temu. Od tej pory skarżący bezskutecznie domaga się udzielenia mu tej pomocy. Cele istnienia pomocy społecznej nakazują zmianę tego stanu rzeczy. Reasumując powyższe pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżony wyrok jest błędny i jako taki winien zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej nią decyzji pomimo, że jak zarzucono, zaskarżona decyzja była konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny do uchylenia decyzji lub postanowienia w razie stwierdzenia, że dotknięte są one naruszeniem przepisów postępowania innym niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej w ramach ww. zarzutu skargi kasacyjnej dowodzi uchybienia przez organy wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom k.p.a., które to uchybienie jego zdaniem zostało pominięte przez Sąd I instancji. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy orzekające w sprawie z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie wyjaśniły istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących sytuacji materialnej i życiowej skarżącego albowiem nie wykorzystały w celu ustalenia sytuacji życiowej skarżącego innych środków dowodowych aniżeli wywiad środowiskowy oraz nie skorzystały z wiedzy urzędowej na temat sytuacji życiowej skarżącego, co skutkowało nieustaleniem sytuacji życiowej skarżącego a w konsekwencji odmową przyznania świadczenia pomocowego. Zarzut ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest chybiony. Zważyć bowiem należy, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym obejmującym wiele różnych elementów potrzebnych do ustalenia sytuacji materialnej i życiowej osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z brzmienia art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów obowiązującego w dniu orzekania przez organy w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138), jest on podstawą ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej takiej osoby czy rodziny (§ 8 ust.1). Zatem inne dowody, nawet znane organowi, nie są wystarczające dla dokonania tych ustaleń. Okoliczność ta jest z pewnością znana skarżącemu, będącemu stroną szeregu zainicjowanych przez niego postępowań w sprawach przyznania pomocy społecznej w różnych formach, co pozwala na konkluzję, że powinien on zdawać sobie sprawę ze skutków odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w tej materii. Wszczynając postępowanie administracyjne skarżący winien liczyć się z jego rygorami i koniecznością wykazania swoich twierdzeń również w drodze wywiadu. Zważyć także należy, że jakkolwiek żądanie okazania przez pracownika socjalnego legitymacji oczywiście jest prawem strony, a brak legitymacji jest uchybieniem pracowniczym, to w świetle dalszego zachowania skarżącego zasadnie doszło do odstąpienia od czynności z winy strony i wydania decyzji odmownej. Co prawda w myśli art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej można poprzestać na aktualizacji wywiadu środowiskowego, jeżeli poprzedni wywiad został przeprowadzony nie wcześniej niż przed 6 miesiącami, jednak i w tej czynności skarżący odmówił współdziałania, a ponadto w aktach administracyjnych brak jest dowodu na istnienie wywiadu przeprowadzonego w tym terminie, zaś skarżący kasacyjnie tej okoliczności dotąd nie dowiódł. Wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie doszło w sprawie z winy skarżącego do ustalenia sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Nie można w tej sytuacji uznać za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów k.p.a. W wyroku z dnia 19.05.2011 r., sygn. akt I OSK 204/11 (lex nr 990214) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi." Podobnie w wyroku z dnia 19.04.2011 r., sygn. akt I OSK 60/11 (lex nr 1081038) Sąd ten zwrócił uwagę, że: "Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi." Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z winy skarżącego, co prawidłowo w sprawie ustalono, spowodowało, że nie można było ustalić rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Brak zaś materiału dowodowego nie pozwalał na merytoryczną ocenę zasadności zgłoszonego w sprawie żądania skarżącego. Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanych w niej przepisów postepowania uznać należało za nietrafny. W konsekwencji za podstawę rozstrzygnięcia uznać należało stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyjęty jako prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji, w związku z czym zasadnicze jego elementy w postaci określonego zachowania się skarżącego stanowią tło oceny drugiej z podstaw kasacyjnych. Zachowanie to, jak trafnie przyjęto, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 tej ustawy, może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika dostatecznie jasno, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zasadnie zatem doszło do odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu drugiej instancji, organy orzekające w sprawie uzasadniając zajęte stanowisko nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zdołała go skutecznie podważyć. Brak jest zatem podstaw do uznania za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 i art. 37 tej ustawy przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jako jedna z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym może stanowić samodzielną podstawę decyzji o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Stanowisko to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest utrwalone, por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 456/11 i z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2241/12, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 962/10 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano dokładnie jednostek redakcyjnych art. 7, art. 8, art. 11 i art. 37 ustawy o pomocy społecznej, których dotyczy zarzut naruszenia zawarty w punkcie 2 skargi kasacyjnej, nie wskazano też precyzyjnie, na czym naruszenie owych przepisów prawa miałoby polegać, a rozpatrujący skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należało za nieusprawiedliwione, w związku z czym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 - 261 ustawy p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.