I OSK 582/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., M. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 31/14 w sprawie ze skargi M. W., M. W., K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 31/14 oddalił skargę M. W., K. W. i M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej, na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140, dalej ustawa), orzekł o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa stanowiącego własność B. W., K. F., J. W. i M. W. składającego się z działek o nr 16, 87/1 i 87/3, o ogólnej powierzchni 1,6388 ha, położonego w Dąbrowie Górniczej, obręb Z. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. następcy prawni M. W., tj. M. W., M. W. i K. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] grudnia 1978 r. zarzucając, że przejęcie nieruchomości nastąpiło bez wniosku wszystkich właścicieli oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istnienia uprawnień współwłaścicieli nieruchomości przejmowanej do emerytury lub renty na podstawie ustawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] grudnia 1978 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa właściciela, który nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy mogły być przejmowane odpłatnie przez Państwo na jego wniosek w całości lub części. Jednocześnie w myśl ust. 3 art. 53 ww. ustawy, gospodarstwo rolne mogło być przejmowane również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania przedmiotowej decyzji przez Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej J. W. miał ukończone 33 lata, K. F. 48 lat, M. W.i 44 lata, zaś B. W. 72 lata. W ocenie Ministra powyższe oznacza, że troje ze współwłaścicieli nie spełniało kryterium wieku wynikającego z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Jednocześnie w odniesieniu do B. W. organ podał, że brak jest możliwości zweryfikowania dokumentów potwierdzających spełnienie przez niego pozostałych warunków, albowiem dokumenty uległy zniszczeniu. Jednakże brak zachowania stosownej dokumentacji, na podstawie której ustalono istotne dla sprawy okoliczności nie może być – w ocenie organu – podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie z uwagi na istniejące dowody w postaci wniosków o przyznanie renty z uwagi na niezdolność do pracy oraz o emeryturę organ stwierdził, że B. W. najprawdopodobniej nabył prawo do renty inwalidzkiej na podstawie innych przepisów. Takie zaś ustalenie powoduje, że w sprawie mógł być zastosowany art. 53 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Minister wskazał, że z treści kontrolowanej decyzji wynika, że przejęcie nastąpiło na wniosek B. W., K. F., J. W. i M. W. Jednocześnie podał, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia tych osób, że przejęcie nieruchomości nastąpiło zgodnie z ich wolą, a także, że nie będą oni wnosić sprzeciwu wobec wydanej decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej. Tym samym organ uznał, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że zawiera ona inne wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M. W., M. W. i K. W. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., K. W. i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 58 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników, poprzez bezpodstawne przyjęcie istnienia wniosku współwłaścicieli o odpłatne przejęcie gospodarstwa rolnego na własność państwa oraz art. 199 k.c. w zw. z art. 104 i 58 k.c. poprzez ich niezastosowanie w zakresie, w jakim czynność prawna jednostronna przekraczająca zwykły zarząd wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a która to zgoda nie może być domniemywana. Skarżący wskazali, że w aktach sprawy brak jest wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa oraz jakiegokolwiek innego dowodu wskazującego, że był on złożony. W ocenie skarżących niezaskarżenie decyzji, pobranie odszkodowania oraz oświadczenie o nieodwoływaniu się nie mogą świadczyć o istnieniu wniosku, zwłaszcza w kontekście istnienia decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] oraz pisma wnioskodawców, z którego wynika, że wywłaszczono ich w trybie przymusowym pod kopalnię "Kuźnica W.". Ponadto podniesiono, że wnioski o wykup sporządzane były na urzędowych formularzach, zaś zgoda na sprzedaż nie oznacza, że jest to wniosek o przejęcie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestią zasadniczą w sprawie było istnienie wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Twierdzenie, że do przejęcia doszło bez wniosku ze strony właścicieli nie znajduje potwierdzenia. Na działanie na wniosek stron wskazuje już sama decyzja. Nadto w sprawie zachowały się materiały archiwalne, które należy oceniać łącznie z innymi dowodami zebranymi w aktach sprawy administracyjnej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że od daty wydania kwestionowanej decyzji minęło ponad 30 lat i w takim wypadku nawet brak kompletnego materiału dowodowego nie może prowadzić do konkluzji, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. nie może opierać się na domniemaniu wadliwości decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, że wniosku nie złożono, bowiem w aktach znajduje się podanie słusznie uznane przez organ za formę wniosku, w którym wyrażona została wola zbycia gospodarstwa. Wadliwa jest co prawda forma wniosku, jednak pozostałe okoliczności sprawy w postaci pobrania spłat przez współwłaścicieli, czy niekwestionowania decyzji oraz złożenia przez K. F. oświadczenia o niezaskarżeniu decyzji potwierdzają wolę przekazania gospodarstwa. Sąd zaznaczył, że w toku postępowania zwykłego organ mógł i powinien wezwać wnioskujących do doprecyzowania wniosku i złożenia podpisów we właściwym miejscu. Braki w tym zakresie w materiałach archiwalnych nie mogą świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O zamiarach właścicieli w pośredni sposób świadczy także fakt, że nie zaskarżyli oni decyzji kwestionowanej przez spadkobierców. Od skardze kasacyjnej M. W., M. W. i K. W., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu skarżących kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2102 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z: a/ art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach i niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, brak uwzględnienia i całościowej analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, a także nie wyjście poza granice skargi w związku z: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. i w zw. z art. 127 K.p.a. oraz art. 58, 59 i 97 K.p.a. (trzy ostatnie przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r.) w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ówcześni właściciele nieruchomości przed dniem wydania decyzji złożyli wszczynający postępowanie wniosek o odpłatne przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa i wniosek ten był dobrowolny, - art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku nie odnosi się do w ogóle do części zarzutów podniesionych w skardze, a wyjaśnienie których było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; b) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, brak analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze oraz brak wyjścia poza granice skargi w związku z: - art. 199 K.c. w zw. z art. 104 i 58 K.c. w brzmieniu obowiązującym w 1978 r. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, poprzez ich niezastosowanie wobec nieuwzględnienia, że czynność złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa była nie tylko czynnością procesową, ale jako zawierająca zgodę na wyzbycie się prawa własności była także czynnością materialnoprawną cywilną jednostronną przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, wymagającą niewątpliwej zgody wszystkich współwłaścicieli, a która to zgoda nie może być ani zastępcza, ani domniemana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokument, na który powołuje się organ administracji oraz Sąd I instancji określając go jako wniosek, nie spełnia jakichkolwiek wymogów formalnych podania, a oświadczenie o wyrażeniu zgody "na sprzedaż" znajduje się poniżej podpisów właścicieli i nie jest objęte treścią ich oświadczenia woli. Natomiast brak podania stanowi oczywistą przeszkodę we wszczęciu postępowania i zakończenia go decyzją. W ocenie autorów skargi kasacyjnej także niezasakrżenie decyzji, pobranie odszkodowania oraz oświadczenie o nieodwoływaniu się, nie mogą świadczyć o istnieniu wniosku współwłaścicieli. Poza tym, jako okoliczności zaistniałe po dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. nie mają znaczenia dla oceny jej nieważności w dniu wydania. Wskazano, że organ administracji powinien wykazać że wniosek warunkujący wszczęcie postępowania został złożony. Podniesiono, że Sąd I instancji pominął, iż postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa było wszczęte nie na wniosek właścicieli, lecz z inicjatywy Państwa na cel niezgodny z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin oraz fakt, że uprzednio w sprawie Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...], opartą na art. 1, 2, 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58 ze zm.). Podano, że decyzja ta miała identyczny numer, jak decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r., nie została nigdy wykonana, ani uchylona. W ocenie skarżących kasacyjnie decyzja ta świadczy o tym, że przed dniem 4 sierpnia 1978 r. nie było żadnego dobrowolnego wniosku właścicieli nieruchomości. Natomiast organ z nieznanych powodów zmienił tryb postępowania na wynikający z ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, rozszerzając jednocześnie postępowanie o wszystkich współwłaścicieli, jednak prowadził postępowanie i wydał decyzję nie uzyskawszy wniosku osób uprawnionych, warunkującego wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 53 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Do akt sprawy wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia, rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po zmarłej w dniu 11 października 2015 r. K. S. F. nabyła w całości na podstawie ustawy córka D. K. G. z domu F. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, regulujących postępowanie dowodowe. Trafnie jednak Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowane decyzje zostały wydane w trybie postępowania nadzwyczajnego, którego celem było zbadanie istnienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją dotychczasową. Organy administracji nie były zatem zobligowane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek do zastosowania art. 53 ustawy z 27 października 1977 r., ale do wyjaśnienia, czy decyzja wydana na tej podstawie nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że znaczny upływ czasu uzasadnia dokonanie oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem czynnika czasu i wzięciem pod rozwagę okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa. Skoro zarzuty wnioskodawców wobec decyzji o przejęciu gospodarstwa koncentrowały się na kwestionowaniu woli ówczesnych właścicieli w zastosowaniu trybu z art. 53 ustawy z 1977 r., to dla wyjaśnienia tej kwestii dopuszczalne było wzięcie pod rozwagę wszelkich okoliczności wskazujących na wolę i zamiar ówczesnych właścicieli gospodarstwa. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 80 k.p.a., przepis ten przewiduje bowiem ocenę zaistnienia wykazywanej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nadto ocena organu administracji ma charakter swobodny. Nie narusza reguł praktycznego rozumowania i doświadczenia życiowego przyjęcie, że zachowanie stron po wydaniu decyzji: pobranie spłat, zaniechanie składania środków zaskarżenia czy w końcu następcze złożenia oświadczeń o akceptacji dla wydanej decyzji, uwzględnione łącznie dają podstawę do przyjęcia, że decyzja nie została wydana wbrew woli stron i bez ich akceptacji dla wywołanych nią skutków. Przedmiotem badania nie było przy tym zweryfikowanie, czy określone dokumenty stanowią wniosek o przejęcie gospodarstwa, ale czy weryfikowana decyzja dotychczasowa, wskazująca na działanie organu nie z urzędu, lecz na wniosek, nie została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 53 ustawy z 1977 r. nie przewidywał przy tym szczególnej formy dla wniosku właściciela gospodarstwa, wola w zakresie zastosowania tej regulacji mogła zatem być wyrażona także ustnie, a utrwalona w materiale sprawy. Upływ czasu nie pozwala na pełną weryfikację kompletności akt sprawy, nie może to jednak być podstawą, jak wyżej wskazano, do kwestionowania okoliczności, znajdującej potwierdzenie w sposób pośredni. Należy przy tym wyjaśnić, że powoływanie się na tezy zawarte w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych może być mylące i nie jest uprawnione bez wykazania tożsamości stanu faktycznego. Twierdzenia zawarte w uzasadnieniach każdorazowo są zrelatywizowane do konkretnego stanu faktycznego, rozstrzygnięcia są normami indywidualnymi (w danej sprawie), nie mogą zatem być traktowane jak normy generalne i powoływane jako zasady nadające się do powielania w innych przypadkach. Praktyka taka może być przy tym bardziej uprawniona w kwestiach związanych z wykładnią przepisu (czyli zarzutami naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację), budzić musi jednak zastrzeżenia w przypadku zarzutów dotyczących postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. Nie sprzeciwia się przyjętym przez Sąd I instancji wnioskom także fakt, że w stosunku do poprzednich właścicieli wszczęte zostało postępowanie w trybie ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i wydana decyzja na podstawie art. 4 tej ustawy o wszczęciu postępowania. Ustawa ta obowiązywała od 22 stycznia 1968 r. do 1 lipca 1982 r. i przewidywała możliwość przymusowego wykupu w drodze licytacji gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (art. 1 ust. 1 ustawy). Ustawa z 22 października 1977 r. weszła w życie 1 stycznia 1978 r. i dotyczyła zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników, przewidując w art. 53 dla właścicieli nie spełniających warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na jej podstawie, możliwość zbycia gospodarstwa na rzecz Państwa. Obie regulacje zawierały normy o charakterze uprawniającym, przewidując możliwość zastosowania przez organ przymusowego wykupu lub odpłatnego przejęcia, rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawione było jednak do uznania organu. Regulacje te wzajemnie się zatem nie wykluczają i wszczęcie postępowania w sprawie przymusowego wykupu nie stanowiło przesłanki negatywnej do zastosowania regulacji ustawy z 1977 r., nie stanowi także dowodu na przeprowadzenie postępowania z urzędu. Nie mogły w konsekwencji odnieść w sprawie skutku zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w granicach sprawy, która dotyczyła postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności i w zakresie przesłanek nieważności. Kryterium kontroli Sądu była przy tym zgodność z prawem, a Sąd nie zastosował środka nie przewidzianego w ustawie, stąd chybione są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a., nie wskazano na czym miałyby polegać naruszenia tych przepisów. Natomiast objęte zarzutami naruszenia przepisy art. 7, 77 i 127 k.p.a. zawierają po kilka reguł zachowania, skarga kasacyjna nie określa, która z nich i w jaki sposób została w sprawie naruszona, zarzuty te nie poddają się zatem weryfikacji Sądu. Przepisy art. 58, 59 i 97 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przejęciu części gospodarstwa nie były w sprawie stosowane, albowiem organy nie prowadziły postępowania na podstawie art. 53 ustawy z 1977 r., jedynym wnioskiem rozpoznawanym przez organy był wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji. Uzasadnienie wyroku Sądu I Instancji nie narusza także art. 141 § 4 p.p.s.a, zawiera konieczne elementy, dające podstawę do weryfikacji rozstrzygnięcia. Opis stanu faktycznego zawiera dane dotyczące kontrolowanej decyzji, poza zakresem sprawy znajdują się kwestie postępowania wszczętego w trybie ustawy z 24 stycznia 1968 r. Jak wyżej wskazano, wydanie decyzji z [...] sierpnia 1978 r. nie stało na przeszkodzie do wszczęcia postępowania na podstawie art. 53 ustawy z 1977 r. i nie stanowi dowodu na przeprowadzenie tego postępowania z urzędu, pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu przez Sąd I instancji nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszenia prawa materialnego i został połączony w skardze kasacyjnej z przepisami art. 199, 104 i 58 kodeksu cywilnego w brzmieniu z 1987 r. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z 1977 r. poprzez ich niezastosowanie. Nie wskazano jako naruszonego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że sprawa dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w tym w formie jego wadliwego niezastosowania) wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może zostać skutecznie zgłoszony w odniesieniu do określonego, stwierdzonego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Niewłaściwa kwalifikacja prawna odnosi się bowiem do ustalonego uprzednio stanu faktycznego. Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego skutkuje przyjęciem, że stan faktyczny został w sprawie ustalony prawidłowo, w tym w zakresie przeprowadzenia postępowania na wniosek. Nie mogło zatem dojść do niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 1 ustawy z 1977 r., także z tego powodu, że zastosowanie tego przepisu było w sprawie weryfikowane ze względu na kryterium rażącego naruszenia prawa. Uznanie, że okoliczności potwierdzają działanie organu na wniosek właścicieli, uniemożliwia w postępowaniu nadzwyczajnym rozważanie, czy wniosek ten był skuteczny ze względu na rygory prawa cywilnego i zasady składania oświadczeń woli. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.