I OSK 580/19

Dnia 26 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 498/18 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących przebiegu granicy jako wyniku modernizacji ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 498/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków a dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami o numerach: [...] z działkami o numerach: [...] oraz działkami o numerach: [...] z działkami o numerach: [...] i [...] ujawnionymi w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w gminie [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że zarówno organ I jak i II Instancji naruszyły: art. 7,77, 80 i (cyt.) "107 §" k.p.a. poprzez: 1) nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w pismach z dnia 1 sierpnia 2016 r., 27 czerwca 2016 r. oraz 28 kwietnia 2016 r., a w szczególności w zakresie niewykonania pomiarów terenowych pomimo istnienia niewiarygodnych dokumentów zawartych w dokumentacji geodezyjnej, sprzecznych ze stanem faktycznym, które nie powinny być wykorzystane przy modernizacji gruntów i budynków, naniesienia nieprawidłowej granicy działek [...] z działkami [...] oraz z działkami [...] nieprawidłowe usytuowanie na mapie (numerycznej) budynków i budowli w szczególności ich usytuowanie względem granic a ponadto niezgodnie ze stanem faktycznym oraz w sposób sprzeczny ze standardami technicznymi, 2) pominięcie przez organy obu instancji zarzutów zawartych w piśmie z dnia 27 czerwca 2016 r., dotyczących dwóch operatów technicznych oraz odnoszących się do przebiegu granic nieruchomości skarżącego z działkami nr [...], 3) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych do dokonanej zmiany przesunięcia granic lub budynków na działkach nr [...] na mapie zasadniczej (numerycznej), ale jedynie wskazanie, że organ nie dokonuje ustalenia spornych granic nieruchomości, 4) nierozpoznanie zarzutu dotyczącego błędnego położenia granic i budynków na działce skarżącego, a także innych granic i niezbadanie przez organ II instancji, jak również przez organ I instancji, prawidłowości wykonania modernizacji ewidencji gruntów, w szczególności bez dokonania kontroli prawidłowości w zakresie przetworzenia danych z istniejącej dokumentacji do układu "2000", a jedynie w sposób lakoniczny wskazanie, że czynności te zostały wykonane prawidłowo, 5) niedostateczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na niesprawdzeniu poprawności dokumentów i materiałów geodezyjnych, na których oparta została modernizacja gruntów i budynków przeprowadzona w miejscowości [...], jak również sposobu wykonania modernizacji gruntów i budynków, który nie był zgodny ze standardami technicznymi w terenie w celu weryfikacji poprawności wykazania granic i innych elementów terenu naniesionych na mapie zasadniczej (numerycznej); II. przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) - przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez organ II instancji kontroli w zakresie wykonanych prac modernizacji gruntów i budynków ze standardami technicznymi i geodezyjnymi i przyjęcie wykonania modernizacji gruntów i budynków w sposób zgodny z przepisami, 2) § 55 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - przez jego niezastosowanie, a tym samym nieuzupełnienie zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami oraz dokonanie modyfikacji niezgodnie z wymaganiami technicznymi oraz wymaganiami określonymi w w/w rozporządzeniu, przez w szczególności złe przetworzenie mapy zasadniczej analogowej na mapę cyfrową, a także niedokładne przeliczenie danych z pomiaru z 1967r. do układu "2000", co spowodowało m.in. nieprawidłowo wskazaną na mapach budynków i granic działek nr [...] z działkami nr [...] oraz działkami nr [...], jak również niepełne wykorzystanie istniejącej dokumentacji niezbędnej do założenia ewidencji gruntów i budynków, co spowodowało nieprawidłowe wykazanie na mapie numerycznej budynków i granic działek, 3) (cyt.): "art. 36 pkt 5" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) - przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do wykazania przebiegu granicy na mapie zasadniczej pomiędzy działkami nr [...] i [...] z wykorzystaniem operatu wykonanego w postępowaniu administracyjnym rozgraniczeniowym, który dotychczas nie został wykorzystany do ostatecznej decyzji administracyjnej z uwagi na umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do sądu powszechnego, 4) (cyt.): "art. 36" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez jego błędną wykładnię co doprowadziło do wykorzystania przy wykazaniu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] mapy wykonanej w 2014 r. do celów projektowych niezawierającej pomiarów granic istniejących działek, w przypadku gdy przepis ten nie przewiduje takiej dokumentacji geodezyjnej jako dającej podstawę do wykazania granicy pomiędzy działkami. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto w piśmie z dnia 28 stycznia 2019 r. skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) i § 55 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz (cyt.): " art. 36 pkt 5" i (cyt.): "art. 36" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że zarówno organ I, jak i II Instancji naruszyły: art. 7,77, 80 i (cyt.) "107 §" k.p.a. W ocenie składu orzekającego tak sformułowane zarzuty okazały się nieuprawnione. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego przez S. K. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o odrzuceniu zarzutów skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami o numerach: [...] i [...] z działkami o numerach: [...] oraz działkami o numerach: [...] i [...] z działkami o numerach: [...] i [...] ujawnionymi w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w gminie [...]. W analizowanej sprawie istotne przy tym było to, że wspomniana wyżej decyzja organu odwoławczego została wydana w ramach związania – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1098/16). W wyroku tym zaś, opartym na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ówcześnie orzekający Sąd Wojewódzki uwzględnił wprawdzie skargę, ale jedynie z tego powodu, że przyjął iż organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. bo, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, po pierwsze, pominął kwestię zarzutów zawartych w odwołaniu, a które dotyczyły dwóch operatów technicznych (skarżący twierdził, że powyższe operaty były niestaranne i nie odzwierciedlały faktycznych przebiegów granic) oraz po drugie, nie odniósł się do zarzutów, dotyczących przebiegu granicy z działkami nr 190, 186, 185 i 184, tym niemniej Sąd jednakże przesądził w w/w wyroku pewne kwestie materialnoprawne, stwierdzając ostatecznie, że (cyt.): "odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdza, iż są one nieuprawnione." Powyższe ma zatem zasadnicze znaczenie w analizowanej sprawie. Treść skargi kasacyjnej jest bowiem nie tylko tożsama z treścią skargi, inicjującej postępowanie sądowe, w którym został wydany zaskarżony wyrok, ale jest ona także całkowicie zbieżna z treścią skargi, którą rozpatrywał Sąd Wojewódzki, wydając wspomniany wyrok w dniu 19 lipca 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1098/16). Różnica sprowadza się jedynie do tego, że w skardze kasacyjnej, formułując zarzuty materialnoprawne oparte na treści przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), jej autor częściowo nieprawidłowo je określił jako (cyt.): "art. 36 pkt 5" i "art. 36" podczas, gdy zawarte w powyższym akcie przepisy nie są skodyfikowane w formie artykułów. Występują tylko w postaci paragrafów i jeszcze mniejszych jednostek redakcyjnych. Podkreślić też trzeba, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu opartego na art. 153 p.p.s.a. a co oznacza, że mimo, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (w części zatytułowanej "Podsumowanie"), jej autor stwierdził, iż (cyt.) " organ II instancji, nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r. (...)", to z powodu braku stosownego zarzutu zaskarżenia, skład orzekający jest zobligowany przyjąć, iż stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, a w którym Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): "organ odwoławczy wydając kolejną decyzję, w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym orzeczeniu sądu administracyjnego", było w takiej sytuacji wiążące przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Skutkiem więc tej okoliczności jest to, iż ogranicza ona w sposób zasadniczy możliwość odniesienia się przez Sąd Kasacyjny do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i to zarówno co do zarzutów procesowych, jak i materialnoprawnych. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w ramach projektu Marszałka Województwa [...] "Baza Wiedzy", w latach 2012-2015 została przeprowadzona z urzędu modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Jej przedmiotem było: przekształcenie bazy ewidencji gruntów i budynków do postaci cyfrowej, uzupełnienie rejestru budynków, przekształcenie mapy zasadniczej do postaci numerycznej, a także przekonwertowanie do postaci numerycznej innych danych przestrzennych. Skarżący zaś do w/w modernizacji początkowo zgłaszał uwagi a następnie wniósł zarzuty. W zarzutach tych (pismo z dnia 28 kwietnia 2016 r.) przede wszystkim kwestionował przebieg granicy pomiędzy należącymi do niego działkami nr [...] i [...] a sąsiadującymi z nimi działkami nr [...] i [...]. Podnosił bowiem, że aktualnie pomiędzy osobami uprawnionymi do tych działek toczy się postępowanie o zasiedzenie a wykazany w ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy nie odzwierciedla rzeczywistego sposobu władania na gruncie. W szczególności wskazywał też, w jaki sposób winna być określona w ewidencji granica przebiegająca pomiędzy (stanowiącą jego własność) działką nr [...] a działką nr [...] (własność B. W.) a ponadto nadmieniał, że w ostatnim czasie został także zmieniony przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...]i [...] a działkami nr [...] i [...]. Zarzuty te zostały następnie uzupełnione przez skarżącego w piśmie z dnia 27 czerwca 2016 r. , w którym S. K. twierdził, że największą nieprawidłowością popełnioną przy przedmiotowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków było (cyt.): "przyjęcie opieranie się na dwóch skłamanych operatach technicznych przeprowadzonych na gruncie z wniosku Pani B. W.. Pierwszy z nich przeprowadzony w dniu 09.09.2014 r. przez Geodetę M. B. jest kłamliwy i przeprowadzony fałszywie oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż geodeta ten mając wyznaczony zakres prac prawdopodobnie do celów projektowych nie naniósł na mapę naszego budynku gospodarczego – szopy i części ogrodzenia dzielącego działkę nr [...] z działką nr [...]a będącego w zakresie jego prac (obowiązków). Drugi operat techniczny przeprowadzony przez Geodetę G.E. w rozgraniczeniu działek nr [...] i nr [...] jest zrobiony niezgodnie z prawem, gdyż będąc na gruncie Pan geodeta wyznaczając nasz budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...] i oznaczony literą "i" został celowo i z pełną odpowiedzialnością usytuowany tzn. nie został naniesiony prawidłowo tylko na naszą niekorzyść". Rozpatrując sprawę po raz drugi, organ odwoławczy, odnosząc się do tych zarzutów, wyjaśnił zaś, że wykonawca, objętych zleceniem prac modernizacyjnych, wykorzystał w pełni dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale nie wykorzystał przy tym danych, pochodzących z innych operatów, tj. właśnie z dokumentacji z rozgraniczenia czy też służącej do celów projektowych (pomiędzy skarżącym a B. W. toczy się bowiem w pod sygn. akt [...] w Sądzie Rejonowym w [...] postępowanie o rozgraniczenie a pod sygn. akt [...] – postępowanie o zasiedzenie). W rezultacie organ II instancji stwierdził, że (cyt.): "Operaty geodezyjne dotyczące rozgraniczenia i mapy do celów projektowych, których niestaranność zarzuca skarżący pozostają bez wpływu na niniejsza sprawę, ponieważ nie spowodowały zmian dotyczących granic w operacie ewidencyjnym. Punkty graniczne wynikające z tych operatów wyznaczające przebieg granic działek ewidencyjnych nie były także wykorzystane w pracach modernizacyjnych, co wynika z projektu modernizacji." Poza tym, jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, dokonana przez organ odwoławczy analiza materiału dowodowego polegająca na przeliczeniu współrzędnych z operatu digitalizacji mapy z 2001 r. na obecnie obowiązujący układ 2000 wykazała, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykonawca modernizacji nie zmienił przebiegu granic działek a przeliczenie na obecnie obowiązujący układ 2000 wykonał prawidłowo. Dwa budynki położone na spornej granicy między działkami nr [...] i [...] zostały wykazane już w momencie zakładania ewidencji a poprawność ich położenia była weryfikowana na etapie uwag do modernizacji. Dopiero bowiem integracja części opisowej, wynikającej z operatu założenia ewidencji gruntów i budynków, z mapą ewidencyjną i zasadniczą, dokonywana w trakcie modernizacji ewidencji, spowodowała, że granice przebiegają po budynkach a sieć uzbrojenia terenu jest inaczej usytuowana w stosunku do granic niż to wynika z kopii mapy zasadniczej, przedstawiającej przebieg granic według życzenia skarżącego, a którą otrzymał on od Starosty w dniu 30 sierpnia 2016 r. Zatem ponieważ problem niespójności granic z geodezyjną ewidencją sieci uzbrojenia terenu został zdefiniowany dopiero w trakcie modernizacji, a nie obejmowała ona ustalania przebiegu granic na gruncie, to nie można było wymagać od wykonawcy, aby ustalał granice nieruchomości ani w ramach przeprowadzanych prac modernizacyjnych, ani w ramach zarzutów do modernizacji. Umowa zawarta między wykonawcą a zleceniodawcą - nie obejmowała bowiem takich działań. Z tych powodów nie było możliwości prawnej, aby zarzuty skarżącego, dotyczące przebiegu granic działek o nr [...] i [...] z działkami o nr [...] mogły być uwzględnione. W ocenie zatem składu orzekającego, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy odniósł się bowiem do obu kwestii, wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. i nie można było w tym wypadku twierdzić, że wyjaśnienia te nie odpowiadały wymogom procedury administracyjnej w postaci: art. 7, art. 77 (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej), art. 80 i art. (cyt.) "107 §" (bez wskazania właściwego paragrafu) k.p.a., zwłaszcza, że jak wyżej to podkreślono, autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu opartego na art. 153 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych, podnieść należy, iż w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. Sąd ten stwierdził, że akceptuje stanowisko organów co do argumentów dotyczących przebiegu granicy skarżącego z działkami B. W., przypominając, że aktualnie toczy się postępowanie sądowe o rozgraniczenie nieruchomości skarżącego z nieruchomością należącą do w/w, zatem, stanowisko organów jest uprawnione. Dopiero bowiem orzeczenie sądu (prawomocne) odnośnie rozgraniczenia nieruchomości, z urzędu może doprowadzić do wprowadzenia zmiany w ewidencji. Z tego zatem powodu zarzuty zawarte w poprzednio wniesionej przez S. K. skardze Sąd Wojewódzki uznał w powyższym wyroku za nieuprawnione. Skoro więc, jak wyżej wskazano, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne były takie same, jak zarzuty sformułowane w poprzednio wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skardze, to należało uznać, iż w kwestii tych zarzutów zarówno obecnie orzekający Sąd Wojewódzki, jak i Naczelny Sąd Administracyjny są obowiązane orzekać w ramach związania – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną, wynikającą z wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. (sygn. akt sygn. akt VIII 1098/16). To zaś obliguje skład orzekający do przyjęcia stanowiska, iż zarzuty materialnoprawne, zawarte w skardze kasacyjnej (pomijając już wyżej opisaną wadliwą ich redakcję) nie mogły być – już co do zasady – uznane za usprawiedliwione. W rezultacie więc, w tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.